Il TAR Toscana respinge ricorso MIUR contro l’eleggibilità del CdA

In data 6 giugno 2013, Il TAR della Toscana ha depositato la sentenza con cui respinge il ricorso del MIUR presentato nel 2012 contro l’Università degli Studi di Firenze per l’annullamento delle norme dello Statuto dell’ateneo secondo le quali i cinque componenti del Consiglio di Amministrazione dell’Università appartenenti all’Ateneo devono essere nominati in forza di un sistema di elezione. Questa sentenza segue sentenze analoghe dei TAR di Piemonte, Liguria, Sicilia e Toscana relative agli statuti del Politecnico di Torino e delle Università di Genova, Palermo e Pisa. L’ultima sentenza del TAR Toscana dovrebbe segnare la fine della controversia tra atenei e MIUR, dato che il Ministro Carrozza si è dichiarato favorevole al ritiro dei ricorsi presso il Consiglio di Stato presentati dal suo predecessore.

Di seguito alcuni estratti della sentenza, che è riportata integralmente più sotto:

La norma di legge esaminata stabilisce che i membri del Consiglio di Amministrazione diversi dal Rettore e dal rappresentante degli studenti vengano “ designati o scelti…….. secondo modalità previste dallo statuto”. Il termine designazione evidentemente esclude il ricorso a meccanismi elettivi, ma non altrettanto può dirsi con riferimento all’altro termine, ovvero la “scelta” poiché questa non esclude affatto il ricorso a meccanismi di elezione da parte delle componenti interne universitarie. La “scelta” può infatti essere definita come un processo mentale di pensiero implicante un giudizio sul valore di diverse opzioni a disposizione, che si conclude con la selezione di una di esse. Il meccanismo elettorale rientra quindi appieno nel concetto di scelta.

[…]

Ciò consente quindi di ritenere che ai fini della “scelta” dei consiglieri di amministrazione diversi dal Rettore e dai rappresentanti degli studenti, l’Università possa liberamente prevedere meccanismi di elezione da parte delle proprie componenti ovvero stabilire altre procedure per la loro individuazione, fermi restando i restanti requisiti stabiliti dal medesimo disposto normativo.

Di qualche interesse il passaggio in cui il TAR, invocando la tradizione accademica e la normativa precedente, afferma che non è dato all’interprete [della L. 240] individuare limiti impliciti all’autonomia statutaria universitaria:

L’opposta conclusione, di escludere la possibilità di scegliere i componenti del Consiglio di Amministrazione diversi dagli studenti e dal Rettore mediante un meccanismo elettorale segnerebbe un punto di rottura con la tradizione accademica e la normativa precedente, e potrebbe trarsi solo da una disposizione legislativa espressa anche perché, si ripete, non è dato all’interprete di individuare limiti impliciti all’autonomia statutaria universitaria.

In passato, il MIUR aveva impugnato le sentenze presso il Consiglio di Stato, sia per la sentenza del TAR Piemonte che per quella del TAR Liguria. Il nuovo ministro, tuttavia, appare orientato diversamente. Infatti, la Nota informativa Cisl Università Nazionale del 27.6.2013, riferendo degli esiti dell’incontro svoltosi nella stessa data tra le Associazioni della docenza universitaria ed il Ministro Carrozza, scrive che

Il Ministro si è dichiarato, altresì, favorevole al ritiro dei ricorsi ministeriali contro le norme statutarie che prevedono l’elezione diretta di componenti dei CdA

L’accettazione da parte del MIUR delle sentenze del TAR sancirebbe la vittoria finale degli atenei che hanno insistito nella difesa dell’eleggibilità dei loro consigli di amministrazione.

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N. 00935/2013 REG.PROV.COLL. N. 01071/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1071 del 2012, proposto dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale é domiciliato in Firenze, via degli Arazzieri 4;

contro

l’Università degli Studi di Firenze in persona del Rettore in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia De Felice e Raffaella De Angelis, con domicilio eletto presso il Rettorato Universitario in Firenze, piazza San Marco 4;

per l’annullamento

degli artt. 14, comma 7, secondo e terzo periodo, 9 e 10, secondo periodo, del nuovo Statuto dell’Università degli Studi di Firenze, adottato ai sensi della L. 30.12.2010, n. 240 e pubblicato nella G.U.R.I. n. 95 del 23.04.2012; del Decreto rettorale del 6.04.2012 di emanazione dello Statuto stesso nonché di tutti gli atti pregressi, connessi, conseguenti e consequenziali e per ogni ulteriore relativa statuizione.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Firenze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 maggio 2013 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’Università di Firenze ha adottato il nuovo statuto di Ateneo, ai sensi della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e l’ha trasmesso al Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca. Quest’ultimo ha sollevato alcuni rilievi di legittimità e di merito ai sensi degli artt. 2, comma 7, l. 240/2010 e 6, l. 9 maggio 1989, n. 168 che solo in parte sono stati recepiti. Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 95 del 23 aprile 2012 è stato quindi pubblicato il decreto rettorale 6 aprile 2012 di emanazione del nuovo statuto di Ateneo. Il Ministero, assumendo che fosse stata lesa la sua funzione di indirizzo e coordinamento attribuitagli dalla legge, ha allora proposto il presente ricorso, notificato il 21 giugno 2012 e depositato l’11 luglio 2012, impugnando il suddetto decreto e gli atti ad esso presupposti per violazione
di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Si è costituita l’Università di Firenze chiedendo l’inammissibilità e comunque il rigetto del ricorso nel merito.
Con ordinanza 26 luglio 2012, n. 511, è stata respinta la domanda cautelare. All’udienza dell’8 maggio 2013 2 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il presente ricorso il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca impugna, ai sensi dell’art. 6, l. 168/1989, il nuovo statuto approvato dall’Università
di Firenze contestando, con unico articolato motivo, le previsioni secondo le quali i cinque componenti del Consiglio di Amministrazione dell’Università appartenenti all’Ateneo devono essere nominati in forza di un sistema di elezione. L’art. 2, comma 1, l. 240/2010 a suo dire ne disporrebbe la designazione o la scelta tra candidature individuate anche mediante avvisi pubblici, in tal modo escludendo, a parere del Ministero, meccanismi di tipo elettivo.
L’Università di Firenze eccepisce in via preliminare che il Ministero ha comunicato i propri rilievi mediante una nota a firma del Dirigente generale anziché con decreto ministeriale: essa non integrerebbe i requisiti minimi dell’atto di controllo e d’altra parte, in base al principio di separazione tra funzione di indirizzo politico e gestione amministrativa, l’attività di controllo su atti normativi generali come gli statuti universitari competerebbe all’organo politico. L’illegittimità della procedura di controllo seguita dal Ministero gli toglierebbe legittimazione ad agire a seguito della consumazione del potere di controllo, con conseguente inammissibilità del ricorso in esame. Il Ministero replica che tale eccezione avrebbe dovuto essere sollevata con ricorso incidentale e comunque l’Università avrebbe prestato acquiescenza, poiché nulla ebbe ad eccepire in ordine alla competenza dirigenziale nel corso del procedimento che si è svolto anche con l’attivazione di un tavolo tecnico tra i cui componenti figurava, appunto, il Direttore generale del Ministero. Nel merito replica puntualmente alle deduzioni del Ministero ricorrente.
2. Identica questione è già stata decisa da questo Tribunale Amministrativo con sentenza 28 gennaio 2013, n. 138, dalla quale il Collegio non vede motivi di discostarsi.
2.1 Deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità formulata dall’Università intimata poiché la contestazione avrebbe dovuto essere sollevata mediante impugnazione dei rilievi formulati dal Ministero ricorrente con la nota 25 novembre 2011, prot. 348.
In disparte la circostanza che l’Università non prova di essersi opposta alla decisione ministeriale di cui al D.M. 21 giugno 2011, prot. 6100, di individuare i componenti del Tavolo tecnico deputato ad effettuare il controllo sullo statuto universitario nei propri dirigenti, appare dirimente il rilievo che l’asserita incompetenza dell’organo ministeriale non costituisce motivo di nullità del provvedimento finale in quanto non si risolve in un difetto di attribuzione. L’art. 21 septies l. n. 241 del 1990, nell’individuare come causa di nullità il “difetto assoluto di attribuzione”, evoca infatti la cosiddetta carenza di potere in astratto, vale a dire l’ipotesi in cui l’Amministrazione assume di esercitare un potere che in realtà nessuna norma le attribuisce. Nel caso però in cui l’Amministrazione è resa dalla legge titolare del potere, ma questo viene esercitato in assenza dei suoi concreti presupposti, non si è in presenza di un difetto assoluto di attribuzione, ma di un cattivo esercizio dello stesso. Il provvedimento finale sarà dunque annullabile e non già nullo, e fino a che non venga annullato esplica i propri effetti (C.d.S. VI, 27 gennaio 2012 n. 372; Sez. V 2 novembre 2011, n. 5843).
In particolare, la violazione delle norme sulla competenza degli organi amministrativi di un ente non configura un difetto di attribuzione poiché, nel caso, questo non pretende di esercitare un potere che non gli è stato attribuito legislativamente, ma dà attuazione ad una potestà che l’ordinamento gli conferisce, sia pure attraverso un organo diverso da quello a tal scopo previsto. Si tratta quindi di un vizio nell’esercizio di un potere che la legge attribuisce ovvero, in altri termini, di un cattivo esercizio del potere ed è una fattispecie sanzionabile con l’annullabilità dell’atto. L’Università avrebbe pertanto dovuto impugnare ritualmente con ricorso incidentale, come correttamente replica la difesa erariale, il provvedimento con cui vengono sollevati i rilievi allo statuto.
Per i medesimi motivi l’eccezione formulata dall’Università non può nemmeno essere qualificata come eccezione di nullità ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a.
A fini di completezza della trattazione si aggiunge che l’eccezione é infondata anche nel merito, poiché l’attività in questione non attiene alla determinazione dell’indirizzo politico. Quest’ultima infatti, ai sensi dell’art. 4, comma 1, d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, consiste nella definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare e nella conseguente verifica sulla corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. L’attività in esame nella presente fattispecie riguarda invece il controllo sul rispetto, da parte dell’Università, dei limiti posti dalla normativa nazionale in tema di definizione delle norme del proprio statuto. Essa assume quindi carattere di “gestione tecnica” (art. 4, comma 2, d.lgs. 165/2001) e non può che rientrare nella competenza dirigenziale.
2.2 Nel merito il ricorso è infondato.
In tema di composizione del Consiglio di Amministrazione la normativa statale (art. 2, comma 1, lett. i] l. 240/2010) pone alle Università i seguenti principi e criteri direttivi: “composizione del Consiglio di Amministrazione nel numero massimo di undici componenti, inclusi il Rettore, componente di diritto, ed una rappresentanza elettiva degli studenti; designazione o scelta degli altri componenti, secondo modalità previste dallo statuto, tra candidature individuate, anche mediante avvisi pubblici, tra personalità italiane o straniere in possesso di comprovata competenza in campo gestionale ovvero di un’esperienza professionale di alto livello con una necessaria attenzione alla qualificazione scientifica culturale”.
Il Ministero ricorrente, alla luce di questa disposizione, ritiene illegittima la previsione statutaria in base alla quale i cinque componenti del Consiglio di Amministrazione appartenenti ai ruoli dell’Ateneo devono essere individuati mediante un sistema di elezione all’interno delle componenti universitarie (docenti
e personale tecnico amministrativo) perché, a suo dire, ciò sarebbe escluso dalla previsione legislativa.
Tali doglianze non colgono nel segno.
La norma di legge esaminata stabilisce che i membri del Consiglio di Amministrazione diversi dal Rettore e dal rappresentante degli studenti vengano “ designati o scelti…….. secondo modalità previste dallo statuto”. Il termine designazione evidentemente esclude il ricorso a meccanismi elettivi, ma non altrettanto può dirsi con riferimento all’altro termine, ovvero la “scelta” poiché questa non esclude affatto il ricorso a meccanismi di elezione da parte delle componenti interne universitarie. La “scelta” può infatti essere definita come un processo mentale di pensiero implicante un giudizio sul valore di diverse opzioni a disposizione, che si conclude con la selezione di una di esse. Il meccanismo elettorale rientra quindi appieno nel concetto di scelta.
Non è decisiva la lettura degli atti parlamentari prodotti dalla difesa erariale, innanzitutto perché il testo legislativo è chiaro dal punto di vista letterale e pertanto non sembra necessario il ricorso ad ulteriori elementi ermeneutici; in secondo luogo poiché gli emendamenti “Vita, Bastico, Astore” e “Giambrone Pardi” tendevano ad introdurre la previsione della costituzione elettiva del Consiglio di Amministrazione quale esclusiva, e quindi la sua reiezione ben può interpretarsi come volontà del legislatore di lasciare alle università ogni decisione in proposito, rimettendo loro l’autonomia di decidere per il ricorso a tale sistema o ad un meccanismo non elettivo. Ciò consente quindi di ritenere che ai fini della “scelta” dei consiglieri di amministrazione diversi dal Rettore e dai rappresentanti degli studenti, l’Università possa liberamente prevedere meccanismi di elezione da parte delle proprie componenti ovvero stabilire altre procedure per la loro individuazione, fermi restando i restanti requisiti stabiliti dal medesimo disposto normativo.
L’opposta conclusione, di escludere la possibilità di scegliere i componenti del Consiglio di Amministrazione diversi dagli studenti e dal Rettore mediante un meccanismo elettorale segnerebbe un punto di rottura con la tradizione accademica e la normativa precedente, e potrebbe trarsi solo da una disposizione legislativa espressa anche perché, si ripete, non è dato all’interprete di individuare limiti impliciti all’autonomia statutaria universitaria.
Non si può nemmeno sostenere che la previsione di un meccanismo elettivo sia idonea a compromettere la tecnicità del Consiglio di Amministrazione, poiché ognuno dei candidati alla carica in questione deve superare un preliminare controllo da parte del Senato Accademico (art. 14, comma 6, Statuto) finalizzato a valutarne i requisiti di competenza. Si può quindi affermare che la competenza professionale dell’organo viene assicurata con questa verifica, che è preliminare alla compilazione delle liste dei candidati.
3. In conclusione il ricorso in esame deve essere respinto.
Le spese processuali vengono integralmente compensate in ragione della novità delle questioni affrontate

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Buonvino, Presidente
Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore Pierpaolo Grauso, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 06/06/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)