ANAC: PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE 2017 – Testo integrale in pubblica consultazione con commenti – Parte II

Questa è la seconda parte della nostra analisi critica del Piano Nazionale Anti-Corruzione 2017, sottoposto a consultazione pubblica fino al 15 settembre. Come già spiegato nella Parte I, il piano contiene una corposa trattazione dedicata al sistema dell’Università e della Ricerca italiano. Si tratta di un documento di estrema rilevanza, se si considerano le riforme che potrebbero essere messe in moto in vista della prossima Legge di Stabilità, non solo e non tanto per le misure di dettaglio suggerite dal documento, ma per la visione d’insieme che esso riserva alla autonomia dell’Università. “Ce lo chiede Cantone” potrebbe rivelarsi un prezioso refrain per chi vorrà vedere affermata politicamente una certa visione dell’Università italiana. Abbiamo scelto di pubblicare il testo corredandolo di finestre di commento in blu. In tal modo queste osservazioni critiche potranno essere utilmente versate nel modulo predisposto per la consultazione pubblica, confidando che possano indurre chi di dovere a qualche riflessione suppletiva. Entro venerdì prossimo tutti possono far sentire la propria voce a Cantone. Qui.

Segue da PARTE I

DOCUMENTO ANAC COMMENTATO – PARTE II

2.1 Progettazione della ricerca

In relazione alla fase della progettazione della ricerca all’interno degli atenei, sia essa volta al concorso al finanziamento su fondi propri della medesima università, ovvero ad elaborare progetti internazionali o nazionali, uno dei rischi che può verificarsi riguarda le asimmetrie informative circa le opportunità di finanziamento, che finisce per favorire – anche per omissione – determinati ambiti o precisi soggetti rispetto ad altri. [Perché? Premesso che i bandi sono pubblici e di essa è ormai universalmente assicurata diffusione via web, qual è la premessa concreta da cui inferire la conclusione che si intendano favorire determinati soggetti a scapito di altri? Competere sui fondi significa anche attivarsi per scrutare le opportunità]. Tale esigenza è avvertita tanto a livello centrale, quanto a livello di singolo ateneo e si articola su due profili: da un lato, concerne infatti la conoscenza e la conoscibilità delle fonti; dall’altro lato, riguarda le condizioni di accesso paritario agli stessi.

A livello centrale, si ritiene utile vengano definite e pubblicizzate, mediante l’adozione di atti generali di raccomandazione o atti di indirizzo da parte del MIUR, modalità standard di divulgazione

pag. 39

dei bandi in cui siano chiaramente esplicitate le modalità di presentazione e valutazione dei progetti ai fini dell’approvazione.

A livello decentrato, in questa fase del processo, è opportuno che le università:

– adottino misure che favoriscano la massima circolazione delle informazioni sui bandi e sulle facilities di ateneo nei riguardi di tutti i ricercatori interni interessati o potenzialmente interessati;

– predeterminino le regole attraverso cui tutti i ricercatori abbiano le medesime possibilità di accedere ai bandi e di elaborare e veder valutati i progetti;

– prevedano risorse adeguate finalizzate a rendere possibile per i propri ricercatori la predisposizione di progetti di ricerca che possano validamente concorrere ai finanziamenti, internazionali, europei e nazionali. Ciò per consentire a tutti i ricercatori l’accesso a parità di condizioni;

– concentrino le risorse di ateneo sui progetti di ricerca, realizzando una netta separazione tra questi e le attività di ricerca svolte mediante attribuzione di commesse da parte di soggetti esterni, ai quali dedicare soprattutto gli spin off universitari (di cui si dirà più avanti). [Ogni azione che va nel senso di una maggiore trasparenza e di una migliore pubblicità dei bandi è comunque auspicabile è condivisibile. Sfugge il nesso tra queste indicazioni di policy accademica e ruolo e funzioni di ANAC]

Valutazione e finanziamento dei progetti

Alla parcellizzazione delle fonti di finanziamento e dei soggetti finanziatori consegue, nella fase di valutazione dei progetti, la disomogeneità delle procedure di adesione, delle modalità di predisposizione e presentazione dei progetti, dei criteri di selezione, dei parametri e delle modalità di valutazione ex ante dei progetti stessi [I progetti si valutano in tutto il mondo mediante valutazione anonima tra pari. Tale meccanismo è per propria natura disomogeneo e parcellizzato. Ogni forma di accentramento e regolazione sarebbe controproducente. Il sistema funziona con prassi condivise e consolidate a livello internazionale. Tentativi di centralizzazione rischiano di generare rendite di posizione, creazione di network e attività di lobbying non desiderabili]. Tali differenze sono, in parte, giustificate dalla diversa natura degli interventi: la ricerca di base (PRIN), ad esempio, ha procedure molto più snelle ed efficienti [Affermazione priva di ogni base documentale. Le regole dei PRIN sono state riviste di continuo nel corso degli anni] rispetto a quelle della ricerca industriale (nella quale sono principalmente coinvolti soggetti privati) e a quelle dei progetti PON, legate a specifiche e ineludibili direttive provenienti dalla Commissione Europea. Tuttavia, in molti casi, va sottolineato che la non conoscibilità delle procedure [Cosa significa che le procedure non sono conoscibili?] e, ex post, dello stesso quadro dei soggetti beneficiari è sintomo della mancanza di trasparenza del sistema, all’interno della quale trovano spazio scelte discriminatorie che soffrono di parzialità.

Specifici rischi si annidano nei procedimenti di selezione dei valutatori. Si constata, ad esempio, che alla composizione della banca dati dei valutatori del MIUR, denominata Reprise (acronimo di Register of Expert Peer Reviewers for Italian Scientific Evaluation), si è proceduto finora mediante un criterio di autoadesione, senza alcuna modalità di selezione dei valutatori. [I criteri di selezione dei valutatori da parte del MIUR e del CNGR appaiono particolarmente oscuri. Il problema non risiede però nella autoadesione che è il procedimento usato pressoché universalmente per costruire tali elenchi] Tale modus operandi favorisce la possibilità che si candidino come valutatori solo i portatori di interessi [Il concetto di portatore di interesse appare del tutto fuori luogo. Cosa significa in questo caso portatore di interesse? In una selezione che prevede che possano valutare solo i ricercatori, tutti i ricercatori sono “portatori di interesse”] o, al contrario, che non siano incentivati a proporsi come valutatori i soggetti più intraprendenti [La nozione di intraprendenza appare qui del tutto fuori luogo. A cosa si allude?]. Inoltre, la mancanza di conoscibilità [Cosa significa questa parte della frase?] dei soggetti valutatori identificati dagli enti di valutazione non fornisce certezza sulla selezione in base al merito [“Merito”: di chi? E di cosa?] e l’assenza di situazioni di conflitto di interesse [Nessun collegamento tra conoscibilità e conflitto di interesse. Si confondono piani del tutto distinti]. Appare preliminarmente opportuno che sia reso pubblico l’elenco dei nominativi dei valutatori iscritti a Reprise. [L’elenco dei valutatori Reprise è pubblico. Questo non ha impedito situazioni del tipo di quella verificatasi per il PRIN di Area13, denunciata dalla Società Italiana degli Economisti e pubblicamente documentata]

A fronte di queste anomalie, le misure proposte muovono nella direzione della ricostruzione di un quadro d’insieme in cui sia garantita la massima circolazione delle informazioni e maggiore omogeneità delle modalità procedimentali; altre misure insistono maggiormente su soluzioni organizzative per favorire, nella selezione dei valutatori, criteri di trasparenza quali, ad esempio, la rotazione degli incarichi e il contrasto ai potenziali conflitto di interessi.

pag. 40

Una misura in tal senso individua nel MIUR il soggetto competente a definire, a livello centrale, mediante atto di indirizzo, un benchmark sui requisiti procedurali per l’uniforme assegnazione dei fondi. [Il “benchmark dei requisiti procedurali” spaventa non poco. Rischia di essere burocrazia inutile]

Un’altra misura riguarda la formazione o l’organizzazione di banche dati dei progetti di ricerca, in modo tale da assicurare la maggiore conoscibilità dei finanziamenti alla ricerca. Sul sito istituzionale del MIUR (www.miur.gov.it) e sul portale www.researchitaly.it, [researchitaly.it è particolarmente inutile] al primo collegato, è data ampia pubblicità alle politiche e agli interventi nell’ambito della ricerca [Ci piace ricordare che nel caso dei progetti PRIN, ad esempio, il MIUR non ha ritenuto neanche di dover pubblicare i titoli dei progetti finanziati]. Non va dimenticato che la messa in funzione di una banca dati o anagrafe di tutti i finanziamenti pubblici e anche privati, con pubblicazione in sede unitaria delle procedure, dei criteri, ecc. è soluzione ampiamente praticata nella realtà internazionale [Non pare proprio: potrebbero ANAC e gli estensori del documento indicare quali sono le banche dati centralizzate di altri paesi che eleggono a proprio modello/riferimento?]. In Italia, si potrebbe affiancare [Affiancare due data base è un concetto privo di contenuto tecnico; che senso ha mettere insieme due database in gran parte coincidenti e con funzioni del tutto diverse?] l’attualmente esistente Banca Dati Reprise all’Anagrafe Nazionale dei Professori, Ricercatori e Prodotti scientifici (ANPR e PS), prevista dalla l. 9 gennaio 2009, n. 1, «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180, recante disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca» la cui realizzazione appare allo stato sospesa. È innegabile l’importanza strategica di siffatta misura in termini di trasparenza e imparzialità delle valutazioni: la realizzazione dell’Anagrafe ANPREPS e del coordinamento delle due banche dati rappresenterebbe un avanzamento nella direzione della trasparenza della valutazione in tutto l’ambito dell’università e della ricerca. [Gli estensori del documento confondono piani diversi fra loro e comunque questo non è tema pertinente alle finalità del documento] L’ANAC sottolinea, pertanto, l’urgenza che MIUR, CNGR e ANVUR, unitamente al Garante della Privacy, valutino l’opportuno superamento delle criticità riscontrate, al fine di dare attuazione alla Banca Dati ANPREPS. [Questo esula dalle finalità del documento e non c’entra niente con la prevenzione della corruzione.]

Ulteriormente, il MIUR potrebbe predisporre una raccolta centrale dei dati sui finanziamenti già avvenuti, in modo tale da evitare la duplicazione di finanziamenti da fonti plurime e consentire un orientamento più consapevole delle linee strategiche della ricerca. [La “duplicazione di finanziamento da fonti plurime” è una misura di politica della ricerca che esula completamente dal tema della corruzione. Ci permettiamo di fare notare che la duplicazione di fonti di finanziamento si chiama co-finanziamento ed è uno dei fondamentali meccanismi riconosciuti a livello internazionale, in primis dalla Commissione Europea]

Tra le misure da applicare alla fase di scelta dei valutatori, si potrebbe considerare da parte del MIUR di rendere obbligatoria, per i ricercatori stessi, l’iscrizione nelle liste dei valutatori dei progetti nazionali quale presupposto per la futura partecipazione ai bandi stessi: in altri termini, nessuno dovrebbe potere aderire a un bando se non ha fatto parte/fa parte dell’anagrafe dei valutatori. [Anche questa sarebbe una curiosa norma, unica nel mondo occidentale. La connessione di questo obbligo di legge con l’anticorruzione richede una dose di fantasia veramente notevole. Gli estensori del documento non hanno evidentemente idea di come funziona il mondo della ricerca e del modo in cui nel mondo occidentale funziona la revisione paritaria] Analogamente, si potrebbe prevedere l’obbligatorietà dell’iscrizione in presenza di caratteristiche curriculari prestabilite, come il superamento delle soglie per l’Abilitazione scientifica nazionale (ASN) [Come sopra. Misura completamente priva di senso]; ovvero l’iscrizione obbligatoria come presupposto per la partecipazione a commissioni (nazionali – ASN- o locali) di reclutamento di professori o ricercatori [Come sopra. Misura completamente priva di senso]; ovvero ancora misure di incentivazione alla partecipazione nei confronti dei singoli e delle strutture di appartenenza (atenei e dipartimenti). [L’obbligo è da evitare. L’accettazione di una revisione fra pari deve rimanere necessariamente un atto volontario. Così funziona in tutto il mondo. Anche questo esula dalle finalità del documento e non ha niente a che fare la corruzione]

In secondo luogo, occorre superare il criterio dell’auto-adesione all’elenco Reprise, introducendo la regola di pertinenza alla materia [Chissà cosa significa l’espressione “pertinenza alla materia”. Un’affermazione di questo genere sembra presupporre che il valutatore centrale sappia quali siano le specializzazione di tutti gli iscritti a Reprise. E conosca la loro specializzazione meglio di loro stessi. Di nuovo si tratta di misura o priva di senso, o, peggio, di un modo per affermare a livello centrale il controllo centralizzato dei referee dentro i settori scientifico-disciplinari, per blindarli rispetto agli outsider], per identificare i componenti dei comitati di selezione tra scienziati con curricula di livello elevato per il settore di riferimento, in modo tale da superare l’attuale deficit di valutatori e di valutatori qualificati, favorendo altresì la necessaria alternanza tra docenti appartenenti a università diverse e la previsione del principio di rotazione. [La misura, nella situazione attuale, consisterebbe prevedibilmente nell’estensione all’elenco dei valutatori della bibliometria di ANVUR ad un altro ambito di pertinenza. Misure di questo tipo non hanno uguali nel mondo occidentale. Il deficit di valutatori deriva verosimilmente dall’incapacità di MIUR e CNGR di definire in modo chiaro procedure VOLONTARIE di adesione e dalla mancanza di fiducia che la comunità accademica legittimamente manifesta nei confronti di procedure opache e controllate centralmente da professori ascesi al soglio di ANVUR in base a una selezione di natura politica]

L’ANAC prende atto che il CNGR, in accordo con il MIUR, ha in corso una revisione del procedimento di selezione dei valutatori della banca dati Reprise che promuoverà una maggiore semplificazione per l’adesione e una selezione dei valutatori in base al merito. Si auspica che la revisione si possa concludere in tempi brevi. [Desta sorpresa e meraviglia che tutto il testo di questa parte del documento coincida con una lettera che il presidente del CNGR Andrea Lenzi ha inviato ai rettori italiani. L’ANAC di fatto con questo documento sta attribuendo legittimazione a una iniziativa del CNGR che introduce regole delicatissime in un ambito di rilevanza centrale per la politica della ricerca, senza che queste siano state oggetto di alcuna discussione. Né nella comunità scientifica, né soprattutto a livello parlamentare. Un fatto gravissimo] 

pag. 41

Per quanto riguarda i finanziamenti alla ricerca erogati all’interno del singolo ateneo, il problema maggiore riguarda, come detto, la pubblicità dei bandi e i criteri di distribuzione dei fondi, che devono essere ispirati a una proporzionalità fondata sul merito scientifico dei singoli e sulla rilevanza dei progetti di ricerca e delle aree che contribuiscono alla assegnazione delle quote premiali di FFO dell’ateneo, secondo indicatori e parametri condivisi con ANVUR [Anche questa misura c’entra veramente poco con l’anticorruzione e mira invece a introdurre misure volte a limitare l’autonomia degli atenei. Di fatto, si chiede l’adozione generalizzata a livello locale di meccanismi che imitino le modalità di erogazione del finanziamento a livello centralizzato. Le politiche locali potrebbero legittimamente accordare finanziamenti a ricercatori/aree deboli proprio per migliorarne le performance in termini di ricerca. Non si capisce senso e utilità dell’estensione di meccanismi ANVUR disegnati per governare altro tipo di decisioni. In nessun paese occidentale, dove siano previsti finanziamenti locali alla ricerca, il centro decide le modalità di questo finanziamento], oltre ad eventuali quote strategiche stabilite in modo trasparente per le aree più deboli su cui l’ateneo desidera investire.

Ancora, in favore della trasparenza, dovrebbe essere fatto obbligo, pur nella preservazione dell’anonimato relativo al giudizio sul singolo progetto, di pubblicare a posteriori – come nel caso degli ultimi bandi PRIN – una lista complessiva dei nominativi dei revisori, in modo che si abbia almeno ex post un’idea di massima del livello scientifico dei revisori. [La pubblicazione ex post di elenchi nominativi senza alcuna altra informazione è pura “parvenza di trasparenza”. Nel caso dei bandi PRIN, così come per la VQR, la pubblicazione di migliaia di elenchi di nomi in ordine alfabetico è del tutto inutile a fini di trasparenza. Come avevamo già scritto anni fa su Roars, l’elenco dei nomi dovrebbe essere accompagnato almeno dal numero delle revisioni effettuate e dall’indicazione specifica delle aree in cui sono avvenute le revisioni. Nel caso del PRIN, alla Società Italiana degli Economisti è stato negato l’accesso a tali informazioni. La Società Italiana degli Economisti, ha perciò dovuto ricorrere alla fusione a mano di due database (Reprise e liste dei valutatori su amministrazione trasparente MIUR) per riuscire a fare una analisi della concentrazione in pochi valutatori e pochi atenei dei processi di valutazione. Se ne veda l’esito qui]

Allo stesso fine di conoscibilità e trasparenza, appare inoltre importante che si predefiniscano i criteri di valutazione ex ante [I criteri di valutazione sono di norma ampiamente pubblicizzati nei bandi]. La stessa misura può essere ottenuta mediante a una disclosure ex post dei criteri seguiti per la selezione. [Affermare che una disclosure ex post è equivalente ad una definizione ex ante dei criteri, è privo di senso. Equivale in sostanza ad affermare che si può fare una gara di appalto senza definirne ex ante le regole, ma spiegando quelle che si sono adottate dopo aver aggiudicato la gara. Meraviglia non poco che ANAC si produca in questa affermzione. Anche in questo caso si ha la sensazione che il documento ANAC abbia la funzione di giustificare i comportamenti adottati da decisori CNGR, ANVUR, MIUR chiamati a partecipare ai tavoli informali voluti da ANAC]

I codici etici/di comportamento degli atenei dovrebbero contenere apposite previsioni in ordine alla disciplina in esame, con l’indicazione di specifiche conseguenze sanzionatorie relativamente alla trasgressione dei principi di trasparenza, correttezza, imparzialità, astensione in caso di conflitto di interesse, incompatibilità applicati alla valutazione. Ugualmente, a livello centrale, si invita il MIUR a voler considerare l’opportunità di adottare un codice di comportamento nazionale specifico per i valutatori, la cui sottoscrizione sarebbe condizione per lo svolgimento della valutazione. [Da evitare ulteriori codici di comportamento che si sommino ai troppi già esistenti. Per la valutazione è sufficiente pubblicare i principi ispiratori e richiedere la dichiarazione di non sussistenza di incompatibilità e conflitti di interesse. Sarebbe opportuno invece applicare regole e condotte di comportamento dei valutatori, per le quali esistono già protocolli definiti a livello internazionale (per tutti: COPE)]

2.3 Svolgimento della ricerca

Lo svolgimento della ricerca appare particolarmente delicato in quanto deve ritenersi sempre fondamentale che vengano garantiti diritti e libertà dei componenti dei gruppi di ricerca.

In questa fase, fenomeni di maladministration [“Cattiva amministrazione”, in effetti, è un’espressione troppo provinciale] possono riguardare le modalità di individuazione del coordinatore della ricerca, dei componenti del gruppo e le modalità di gestione dei rapporti interni al gruppo di ricerca, nonché i modi di utilizzazione dei risultati della ricerca. Comportamenti distorti possono, infatti, essere causa di conflitti di interesse, in termini di trasparenza e conoscibilità delle informazioni. A questo riguardo, occorre osservare che si tratta di un problema complesso, nel quale lo sconfinamento può confliggere con la libertà della ricerca, specialmente in ambiti tecnico-scientifici, rischiando di rendere complicato l’equilibrio fra la trasparenza e la segretezza di una ricerca nel corso del suo svolgimento. [Esiste un’ampia documentazione a livello di Commissione Europea, e un intero programma dedicato alla Responsible research and innovation che si basa sulle tematiche di gender, open science, ethics and public engagement, di cui non è dato scorgere traccia in questo documento, forse perché l’Italia è totalmente assente dal dibattito]

Inoltre, anche nello svolgimento dell’attività di ricerca occorre accertare che non vi siano forme di conflitto di interesse in relazione alla tipologia di attività esperita, sotto il profilo sia soggettivo sia oggettivo. Ad esempio, nel creare i cd. spin off universitari, occorre verificare l’assenza di conflitti di interesse tra i soci dello stesso e l’attività di formazione, di ricerca, di consulenza svolta dai componenti del relativo dipartimento universitario. [Ogni spinoff è necessariamente in conflitto con gli interessi del dipartimento. E’ l’interesse superiore di Ateneo che deve prevalere, perché in certi settori lo spinoff può essere più efficace del dipartimento nel raggiungere certi obiettivi in particolari settori: es. occupazione, servizi conto terzi, prestazioni ricorrenti, etc.]

Una misura per affrontare tali fenomeni consiste nel prevedere le relative fattispecie in apposita sezione dei codici etici/di comportamento degli atenei (sulle cui problematiche specifiche, v. infra).

pag. 42

2.4 Esito e diffusione dei risultati

Nella fase conclusiva è importante poter verificare l’effettivo svolgimento della ricerca e i risultati conseguiti, in modo da poter valutare se il finanziamento erogato abbia dato luogo alla realizzazione dell’esperimento, quantomeno sul piano procedurale e documentale. Tale attività pare dover prescindere dagli esiti scientifici, che dovranno essere verificati da tecnici del settore. Si noti che soltanto di recente sono stati attivati sistemi di valutazione ex post, i quali tuttavia appaiono meritevoli di approfondimento.

Possibili misure da adottare in questa fase riguardano:

– l’implementazione del sistema Open Access per tutti i risultati prodotti in esito a ricerche finanziate con risorse pubbliche, già obbligatorio in Europa [Pienamente condivisibile], unitamente alla creazione di un sito del progetto che resta come documentazione di quanto fatto. Detto sistema costituirebbe uno strumento di verifica e renderebbe disponibili i risultati raggiunti dalla ricerca finanziata;

– la verifica, da parte del committente, dell’effettivo svolgimento della ricerca entro i tempi previsti quale condizione necessaria per la presentazione delle domande relative a futuri progetti e finanziamenti. [Condivisibile. Per i progetti finanziati dal MIUR viene fatta solo una faticosissima rendicontazione amministrativa, ma nessuno guarda ai risultati effettivi del progetto. C’è da aggiungere che non esiste alcuna documentazione pubblica che permetta di verificare l’impatto dei finanziamenti perché i documenti di rendicontazione sono gelosamente custoditi dal MIUR anziché essere rilasciati sotto forma di database per l’analisi di impatto]

3. Valutazione della qualità della ricerca degli atenei (e degli Enti pubblici di Ricerca)

L’introduzione di un modello di valutazione nel sistema universitario italiano può esser fatta risalire all’art. 5 della l. 24 dicembre 1993, n. 537, che ha modificato il sistema di finanziamento pubblico delle università, sostituendo i preesistenti numerosi capitoli di spesa allocati per lo più centralmente, con l’istituzione di un unico fondo relativo alla quota delle spese per il funzionamento e le attività istituzionali delle università, ivi comprese le spese per il personale, per l’ordinaria manutenzione delle strutture universitarie e per la ricerca scientifica (il Fondo per il Finanziamento Ordinario).

Tale modello caratterizza il sistema di valutazione italiano come un sistema cosiddetto performance based, in cui il finanziamento viene erogato sulla base dei risultati scientifici conseguiti (art. 60 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni dalla l. 9 agosto 2013, n. 98). Questa fase costituisce, infatti, la principale fonte di informazione per l’assegnazione delle quote da parte delle strutture centrali. Si comprende, pertanto, perché la valutazione della ricerca costituisce un’area di rischio che richiede una trattazione separata e pone problemi da affrontare partitamente rispetto alla ricerca.

Occorre innanzitutto rilevare che l’astratta concentrazione delle competenze in pochi soggetti può produrre deviazioni in tutto il sistema: appare auspicabile, pertanto, definire preliminarmente una chiara divisione dei ruoli tra chi elabora le regole, chi è chiamato ad attuarle, chi procede alla nomina dei componenti degli organi di valutazione, chi deve svolgere gli opportuni controlli. [Condivisibile. E’ esattamente ciò che si è verificato con ANVUR: concentrazione di tutte le competenze in pochissimi soggetti di un’Agenzia di nomina governativa.. ANVUR è l’unica agenzia del mondo occidentale che svolge attività di valutazione massiva della ricerca (VQR); quality assurance; valutazione delle attività amministrative; definizione dei parametri per gli avanzamenti di carriera. La valutazione della ricerca nel mondo si fa con soggetti terzi e indipendenti dalla politica e dall’esecutivo. Che spesso sono in concorrenza tra loro per fornire migliori servizi ai valutati, come per le agenzie di quality assurance]

In tal senso, la fase tecnica della valutazione [questa è solo una delle tante valutazione realizzate da ANVUR]  è esercitata dall’ANVUR in sessioni apposite denominate Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR); l’esercizio è suddiviso per aree di ricerca, in ciascuna delle quali viene individuato un Gruppo di esperti della Valutazione (GEV) con il relativo presidente; sono riservati invece al MIUR gli indirizzi strategici. [In realtà c’è stata confuzione continua tra ruolo di indirizzo e ruolo tecnico. Le modalità di valutazione sono, per esempio, definite con DM, mentre altre scelte di rilievo strategico sono state adottate dall’agenzia: per esempio la distinzione tra settori bibliometrici e non bibliometrici (unica nel mondo occidentale, ed incomprensibile a studiosi fuori dal nostro paese; o la realizzazione di liste di riviste)] L’ANAC osserva che il sistema potrebbe senz’altro beneficiare di un rafforzamento del ruolo strategico del MIUR, attraverso linee

pag. 43

guida che, nel rispetto della libertà di ricerca, forniscano indirizzi generali all’interno dei quali si possa realizzare pienamente l’adeguato e funzionale spiegamento del ruolo tecnico di ANVUR.

Appare inoltre opportuno presidiare le attività svolte in questa fase affinché vengano realizzate in base a criteri, parametri e procedimenti prestabiliti, così da ridurre lo spazio per giudizi poco obiettivi o inquinati da conflitti d’interesse. Una potenziale area di rischio risiede nelle modalità di nomina dei componenti dei GEV e dei comitati che operano in seno all’ANVUR che dovrebbero essere sempre selezionati attraverso avvisi pubblici, una prassi che l’ANVUR ha potuto avviare sistematicamente di recente, per i GEV dell’esercizio VQR 2011-14. [I criteri di designazione dei GEV e dei comitati di ANVUR sono particolarmente oscuri. I bandi VQR cui si fa riferimento erano del tutto generici e consentivano piena e totale discrezionalità nella scelta. Non sono mai stati resi noti i nominativi di coloro che avevano fatto domanda. Non sono mai stati resi noti i nomi aggiunti “fuori” dalla call. Nel primo esercizio di valutazione le modalità di nomina dei GEV sono andati contro le disposizione di legge. Esse prevedevano la nomina contemporanea di Presidente e membri dei GEV; ANVUR nominò prima i presidenti e poi i membri dei GEV. Qui la documentazione dei “sorprendenti” risultati di tale modo di procedere con riferimento a un’area campione]

Al proposito, occorre riconoscere che la nomina dei membri dell’esercizio della VQR 2011-2014 è stata preceduta da un processo di selezione [Affermazione destituita di fondamento] che ha rappresentato un’innovazione nel senso della trasparenza rispetto al precedente esercizio. [Affermazione assolutamente falsa. La designazione dei GEV per la VQR non si è basata su alcun processo di selezione, ma su scelte discrezionali del Consiglio direttivo, non giustificate, né motivate in alcun modo] Per la composizione dei citati GEV, sono state adottate modalità chiare e trasparenti mediante la pubblicazione di un avviso di selezione pubblica con invito a manifestare interesse [L’invito a manifestare interesse, con una successiva scelta discrezionale, non è un processo chiaro, né trasparente]. L’ANAC auspica il consolidamento di tale procedimento di call pubblica, accompagnata dalla predeterminazione dei criteri di scelta per la selezione dei componenti, al fine di offrire maggiori garanzie di trasparenza e accessibilità. [I valutatori della ricerca devono essere espressi da soggetti terzi, non nominati da consiglieri di un’Agenzia governativa a loro volta nominati]

Ulteriore profilo di rischio riguarda una sorta di fenomeno di pantouflage “interno”, tra soggetti pubblici e, cioè, la circostanza per cui coloro che hanno svolto rilevanti incarichi presso autorità, enti, ministeri, ecc. che operano nel campo dell’università e della ricerca, possano poi, senza soluzione di continuità, essere chiamati ad esperire incarichi presso soggetti pubblici (università e altri enti operanti nel campo della formazione e della ricerca) che fino a qualche giorno prima erano oggetto delle loro decisioni. [Condivisibile. Questo è un vero problema. Perfettamente in tema di corruzione. Segnaliamo che i membri del direttivo che sono usciti da ANVUR hanno assunto ruoli di rilievo in Fondazioni/istituti di ricerca/società scientifiche/atenei, come membri di nuclei di valutazione. Ragionamento analogo vale per docenti in uscita da altre cariche connesse ai processi di valutazione o organi MIUR. Una seria e approfondita conoscenza di questi meccanismi di revolving doors, o addirittura di simultaneous open doors tout-court da parte di ANAC sarebbe istituzionalmente auspicabile, ponendo in essere apposite indagini conoscitive che rientrano fra le competenze primarie dell’Autorità autrice del documento]

In questi casi, per contrastare il fenomeno della compresenza in più processi decisionali e situazioni di conflitti di interesse, si raccomanda di introdurre:

– adeguati periodi di raffreddamento da prevedere negli statuti;

– ipotesi più stringenti di incompatibilità e di divieto di cumulo di ruoli ed incarichi tra funzioni svolte presso il MIUR, l’ANVUR, il CUN e altri organi operanti in sede centrale in tema di università e ricerca e quelle adempiute in seno al proprio ateneo ovvero tra più incarichi cumulati all’interno dell’ateneo;

– richiesta al valutatore, come già avviene nella prassi internazionale, di rendere una dichiarazione di assenza di interessi (anche scientifici) rispetto al prodotto da valutare. In tal senso, il contenuto di tali dichiarazioni dovrebbe prevedere ipotesi dai confini più estesi di quelle già comprese nel conflitto d’interesse, involgendo le ipotesi di colleganza professionale extracurricolare, ferme restando le legittime ipotesi di colleganza accademica;

– nella composizione dei GEV, quanto alla posizione dei singoli valutatori, escludere ipotesi di conflitto di interessi, con cautele maggiori di quelle ordinariamente previste;

– applicare, nel reclutamento dei GEV, il principio di rotazione, secondo cui i componenti vengono rinnovati, tra un esercizio e l’altro, per almeno l’80%, in modo tale garantire l’imparzialità e ridurre allo stretto necessario la preservazione di un elemento che garantisca la continuità e la stabilità delle procedure e la trasmissione dell’esperienza. [Questa misura appare una giustificazione ex-post dell’operato dell’agenzia che tra il primo e il secondo esercizio di valutazione ha adottato un ricambio dei membri pari all’80%. Purtroppo l’indicazione di una soglia numerica, per quanto rassicurante dal punto di vista della comunicazione, non garantisce affatto l’indipendenza tra GEV di esercizi successivi. Da questo punto di vista sarebbe desiderabile portarsi al 100% di rinnovo fra un esercizio e l’altro. La scelta di lasciare componenti GEV con un secondo mandato, giustificandola con l’esigenza di trasmettere il know-how nel nuovo consesso, ossifica le pratiche valutative, mette in condizione i valutatori al secondo mandato di esercitare una influenza non giustificata sui nuovi componenti del GEV, e in ultima analisi consente un esercizio di potere eccessivo sul piano temporale a chi resta in sella in per due mandati. Questo è particolarmente vero quando la continuità riguardi coordinatori di SUB-GEV nel primo mandato che diventano coordinatori GEV nel secondo. C’è da aggiungere che evidenze aneddotiche mostrano che il ricambio entro un GEV è avvenuto avallando pratiche di sub-infeudazione, sostituendo il membro uscente con un altro scelto dallo stesso gruppo di ricerca/co-autore del membro uscente. Sarebbe interessante che ANAC svolgesse una indagine conoscitiva a questo proposito. Ribadiamo il punto fondamentale. I valutatori della ricerca devono essere espressi da soggetti terzi, non nominati da consiglieri di un’Agenzia governativa a loro volta nominati; si veda a titolo di esempio le modalità di nomina dei membri dei panel nel REF britannico, cui – quando si vuole – si sa alludere]

pag. 44

I profili critici nell’organizzazione e valutazione della didattica osservati attengono sia a possibili influenze improprie esercitabili nei processi di accreditamento dei corsi di studio e delle sedi, che coinvolgono atenei e ANVUR, sia ad alcune condotte distorsive dei docenti, idonee ad incidere negativamente sulla qualità dell’offerta formativa e sull’apprendimento degli studenti.

4. Organizzazione della didattica

4.1 Processo di accreditamento delle sedi e dei corsi di studio

La l. 240/2010 e i successivi provvedimenti attuativi (d.lgs. 19/2012, d.m. 47/2013, modificato dal d.m. 1059/2013), hanno introdotto l’accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio universitari disciplinando dunque due momenti distinti di valutazione: una fase autorizzativa iniziale, accreditamento iniziale, basato su standard minimi relativi alle risorse disponibili e alla documentazione dell’implementazione di un sistema di assicurazione interna della qualità, seguita da una fase di verifica periodica, accreditamento periodico. [Il sistema si è purtroppo trasformato in un pachiderma burocratico con controlli solo formali e mai sostanziali]

Il sistema di valutazione è sostanzialmente gestito dall’ANVUR [Purtroppo è così. E ANVUR si è rivelata particolarmente inefficace a garantire la valutazione]. Per l’accreditamento iniziale e periodico sia dei corsi di studio che delle sedi, è il Ministero, con proprio decreto, a concedere o negare l’accreditamento, ma ciò avviene su “conforme parere” dell’ANVUR. Anche in questo caso si rileva che sarebbe auspicabile il rafforzamento degli indirizzi strategici del MIUR. [Gli estensori del documento continuano a scrivere senza avvedersi che ANVUR e MIUR sono la stessa cosa e che il vero conflitto di interesse sta nella loro comune appartenenza all’esecutivo – una circostanza gravissima, che non ha eguali nei sistemi di ricerca delle democrazie occidentali, mentre l’ANVUR dovrebbe essere retto dal principio dell’autonomia scientifico-accademica]

Con riguardo ai corsi di studio, la procedura per l’accreditamento iniziale prevede la compilazione di una scheda informativa per ciascun corso da parte delle università contenente le informazioni rilevanti. L’ANVUR, sulla base del rapporto definitivo redatto da una Commissione di esperti della valutazione (CEV), nominata dalla stessa Agenzia e incaricata della valutazione e della raccolta di tutta la documentazione disponibile, delibera sull’accreditamento o meno del nuovo corso di studio. I CEV sono formati da esperti di valutazione di sistema, esperti disciplinari, esperti telematici (nel caso delle università telematiche) e da studenti valutatori scelti dall’ANVUR tra gli iscritti ad albi pubblici, costituiti a partire da avvisi pubblici e poi selezionati e formati, sulla base della composizione disciplinare dei corsi e dipartimenti da valutare.

La sede e i relativi corsi sono successivamente sottoposti all’accreditamento periodico, che prevede una più ampia attività valutativa sulla rispondenza delle sedi e dei corsi ai requisiti per l’accreditamento iniziale e ai requisiti di assicurazione della qualità. La valutazione è affidata alle CEV che articolano il proprio lavoro in tre fasi: esame a distanza, visita in loco e stesura del rapporto con un giudizio di sintesi che – approvato dalle CEV in via definitiva, dopo eventuali controdeduzioni degli atenei – costituisce per l’ANVUR la base, insieme a tutta la documentazione disponibile, per redigere una breve relazione pubblica con la quale esprime il giudizio finale circa l’accreditamento periodico della sede e dei corsi di studio visitati.

Nel processo di accreditamento appena descritto, l’importanza del ruolo rivestito dalle CEV induce a prestare una maggiore attenzione alla formazione delle Commissioni da parte dell’ANVUR affinché si possano evitare situazioni di conflitto di interesse dei componenti e possibili influenze improprie sugli stessi per agevolare/svantaggiare sedi o corsi di laurea. [La selezione dei CEV è basata su processi imperscrutabili. Il risultato della valutazione della didattica di ANVUR è stato solo l’abnorme crescita di adempimenti burocratici formali]

4.2 Possibili misure

– Ampliare, a fini di rotazione, il numero degli esperti valutatori, assicurando tuttavia un loro profilo qualitativo.

pag. 45

– Prevedere misure di trasparenza relativamente alle procedure di formazione delle Commissioni (ad es. esplicitandone i criteri di scelta).

– Valutare incompatibile il ruolo di esperto della CEV con quello di altri incarichi/cariche relative a funzioni di valutazione degli atenei (ivi compresa la presenza nei Nuclei di valutazione).

– Predeterminare i criteri di valutazione.

– Assicurare, da parte degli atenei, una attenta verifica come sollecitata dall’ANVUR nella comunicazione delle nomine, sull’esistenza di situazioni di conflitto di interesse dei componenti delle CEV e, laddove venisse riscontrata, richiedere all’Agenzia la sostituzione del componente interessato. [L’unica misura efficace è compiere la valutazione tramite un soggetto terzo indipendente dal MIUR, come nelle migliori pratiche internazionali. Solo in Italia si valutano le Università con un’agenzia di nomina governativa]

Svolgimento della didattica

Con riferimento al comportamento del corpo docente si è avanzata l’ipotesi di ampliare il contenuto dei codici etici relativo ai doveri dei docenti con previsioni volte a evitare, da un lato, cattive condotte da parte dei professori e, dall’altro, a responsabilizzare maggiormente i direttori di dipartimento a vigilare sui comportamenti dei professori, anche attraverso apposite previsioni regolamentari. [Questi aspetti sono già ampiamente trattati nei Codici Etici e nei Regolamenti degli Atenei]

Possibili eventi rischiosi

– Assenze indebite del docente determinanti il venir meno delle lezioni o la prevalente sostituzione del docente titolare del corso da parte di collaboratori. [Questo non c’entra con la corruzione: è compito dei Direttori di dipartimento vigilare, nell’ascolto con gli studenti in sede di commissione paritetica e attraverso i moduli della valutazione della didattica, affinché queste pratiche non siano poste in essere e siano attivamente represse e sanzionate con gli strumenti già a disposizione]

– Interferenze degli interessi personali del docente con lo svolgimento dei propri compiti istituzionali di didattica e ricerca. [Anche in questo caso compete ai direttori di dipartimento intervenire per evitare che professori a tempo determinato che abbiano interessi professionali sfruttino le iniziative didattiche o di ricerca per porre in essere una captatio benevolentiae con soggetti esterni al mondo accademico che possano giovare alla pratica professionale del professore che li coinvolge in iniziative accademiche – il principio è già adeguatamente normato nei codici etici, basta esserne consapevoli e applicarlo] 

– Conflitto di interesse nello svolgimento di esami di profitto o altre funzioni didattiche anche in veste di componente di commissioni.

– Scarsa partecipazione dei docenti agli organi collegiali nei quali gli stessi sono componenti di diritto (Senato accademico, Consiglio di dipartimento, di Corso di laurea, ecc.). [Questo non c’entra con la corruzione. Tra l’altro dopo la riforma ex L.240/2010 molti organi collegiali sono stati ridotti a inutili consessi per l’espletamento di pratiche burocratiche che, prima della riforma, venivano efficacemente svolte nelle segreterie amministrative]

– Mancato rispetto delle prescrizioni di qualità da parte del docente che possono determinare comportamenti discriminatori nei confronti degli studenti. [Questo non c’entra con la corruzione]

Possibili misure da introdurre nei codici etici (Cfr. § 6.1.)

– Compilazione con cadenza settimanale, da parte dei professori e ricercatori, del registro delle lezioni, anche in forma telematica, evidenziando che detto registro risulta utile anche ai fini della determinazione del carico didattico complessivo di un dipartimento, rilevante per la scelta delle modalità e procedure di reclutamento e per individuare i settori scientifico-disciplinari più sofferenti. [Perché settimanale? Lasciamo almeno la libertà di compilare il registro entro un termine congruo dal temine del corso di lezioni]

– Precisazione che se la sovrapposizione delle attività accademiche può comportare l’assenza del docente in occasione di una lezione programmata, non può tuttavia tradursi in un principio generale e costante per cui l’assenza, ancorché sostituita da un collaboratore, deve rimanere assolutamente residuale ed eccezionale. [Questo non c’entra con la corruzione]

– Impossibilità di imporre agli studenti, senza alternativa, l’acquisto del libro di testo scritto dal docente per il corso frequentato. [Questo non c’entra con la corruzione. Se il docente ha scritto un libro per i suoi studenti, non si capisce perché poi ne deve adottare un altro. Sarebbe una misura eccessiva che non trova riscontro in altri Paesi]

– Rigorosa astensione nel caso si verifichi un conflitto di interesse nello svolgimento di esami di profitto o altre funzioni didattiche anche in veste di componente di commissioni. [Già è previsto nei regolamenti e nei Codici etici]

  pag. 46

– Fatta salva la libertà di insegnamento, previsione della possibilità di attuare accertamenti da parte di esperti in materia, nel corso dello svolgimento delle lezioni. [Misura eccessiva e controproducente. I docenti sono già controllati e valutati dagli studenti. Quali sarebbero poi gli esperti in materia? Come verrebbero scelti? Rischia di diventare un pasticcio burocratico, comunque inutile. A venire in gioco è l’inciso “e libero ne è il loro insegnamento” scandito nell’art. 33 Cost., non serve a nulla farla salva, se poi si recita un puro omaggio formale al principio]

Vai a PARTE III