Con una sentenza interpretativa di rigetto (la 78/2019 del 9 aprile 2019) la Corte Costituzionale (estensore Amato) cancella la regola che la giurisprudenza amministrativa aveva creduto di poter desumere in via interpretativa dall’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della Legge Gelmini. La previsione che «[i]n ogni caso, ai procedimenti per la chiamata, di cui al presente articolo, non possono partecipare coloro che abbiano un grado di parentela o di affinità, fino al quarto grado compreso, con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell’ateneo» era stata estesa dai giudici amministrativi anche al coniuge, pur non menzionato dalla norma. Pubblichiamo e commentiamo di seguito il testo di una pronuncia che sta facendo discutere, distribuendo in misura variabile rallegramento e disappunto fra i lettori, ma che forse – a uno sguardo più ravvicinato – rischia di suscitare problemi ancor più complessi di quello che era chiamata a risolvere. E intanto il “governo del cambiamento” cosa fa?

Con una sentenza interpretativa di rigetto – quella che, per spiegarlo a chi giurista non è, «salva» una norma di legge da una censura di incostituzionalità, preservandone la vigenza nel significato applicativo che la pronuncia associa alla norma – la Corte costituzionale assesta una dura lezione alla giurisprudenza amministrativa italiana. Che negli anni scorsi, col ripetuto e convinto conforto del Consiglio di Stato, aveva ritenuto di estendere in via interpretativa il significato fatto proprio da un insieme di parole che sul piano letterale non menziona il «coniuge» fra i soggetti individuati quali destinatari dell’incompatibilità normativa.

“In ogni caso, ai procedimenti per la chiamata, di cui al presente articolo, non possono partecipare coloro che abbiano un grado di parentela o di affinità, fino al quarto grado compreso, con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell’ateneo”

Come memorizzano gli studenti che durante l’esame di diritto privato se ne mostrino inconsapevoli (scoprendo subito dopo di dover continuare a perfezionare la propria preparazione), il rapporto di coniugio è cosa diversa dal rapporto di parentela o affinità.

Uno dei tratti che caratterizzano questa diversità ontologica, e che contribuiscono a spiegare il senso della diversa definizione giuridica, è dato dal ruolo che la volontà gioca nel propiziare il sorgere del rapporto: si sceglie di contrarre matrimonio, ma non si sceglie di essere figlio, nonno, fratello, cugino, oppure suocero o cognato.

Ed è su questa diversità tecnica che la Consulta – come vedremo – erige l’architrave della sua operazione di bilanciamento fra valori equamente dotati di pedigree costituzionale, pur se oggetto di riconoscimento in zone diverse della nostra Carta fondamentale.

Su un piatto della bilancia c’è infatti l’art. 97 Cost., col suo porsi a presidio di valori troppe volte offesi dalle cronache, che negli anni hanno contribuito a consolidare una narrazione nella quale l’incapacità dimostrata dall’accademia nel tenere a freno il «familismo amorale» nelle procedure di reclutamento ha finito per identificare un elemento distintivo della percezione che l’Università italiana offre di sé nell’immaginario collettivo, e dunque nella sua considerazione sociale (anche se è stato osservato, senza negare il fenomeno, che nell’Università il fenomeno conosce magnitudini minori di quelle rilevabili in altri settori della PA italiana).

Sull’altro piatto della bilancia si colloca l’art. 29 Cost., con la capacità di conferire tutto il suo peso a un rapporto – quello di coniugio – istituito per volontà e non per sorte, che la norma elegge a punto di partenza obbligato della «società naturale» che in quel luogo della Costituzione viene riconosciuta e protetta.

Il percorso attraverso il quale la Consulta giunge a dar conto del bilanciamento operato e del suo esito finale appare a una prima lettura indubbiamente rigoroso e certamente «sottile».

Dapprima, infatti, la sentenza si preoccupa di decifrare il senso di una norma che arriva a sanzionare con il pesante crisma dell’incandidabilità (e non dell’obbligo di astensione) le velleità di quanti si trovino in una situazione di conflitto di interesse, che la legge inferisce appunto de jure dalla mera esistenza di un rapporto di parentela o affinità entro il quarto grado.

Una scelta, quella del legislatore gelminiano, operata «in termini assoluti e preclusivi», osserva la pronuncia in commento. Una scelta espressiva di un bilanciamento conforme a Costituzione, che, mentre appare in grado di giustificare il sacrificio del diritto di ogni cittadino a partecipare ai pubblici concorsi universitari, non è – secondo i Giudici delle leggi – suscettibile di passare indenne da un altro e più intenso tipo di bilanciamento i cui contorni vedremo più avanti.

In ogni caso – osserva la Consulta – la scelta normativa operata nel 2010 viene a collocarsi in un contesto normativo più ampio, nel quale lo strumento generale di contrasto del conflitto di interesse è offerto, come del resto accade in tutta la P.A., dall’art. 51 del codice di procedura civile, richiamato dall’art. 11 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, «Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi».

La norma rivolta al giudice si applica anche a chi valuta il professore, il ricercatore e l’assegnista. E recita (ricordarne una volta di più i dettami non fa mai male):

Art. 51. (Astensione del giudice).

Il giudice ha l’obbligo di astenersi:
1) se ha interesse nella causa o in altra vertente su identica questione di diritto;
2) se egli stesso o la moglie è parente fino al quarto grado o legato da vincoli di affiliazione, o è convivente o commensale abituale di una delle parti o di alcuno dei difensori;
3) se egli stesso o la moglie ha causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito con una delle parti o alcuno dei suoi difensori;
4) se ha dato consiglio o prestato patrocinio nella causa, o ha deposto in essa come testimone, oppure ne ha conosciuto come magistrato in altro grado del processo o come arbitro o vi ha prestato assistenza come consulente tecnico;
5) se è tutore, curatore, amministratore di sostegno, procuratore, agente o datore di lavoro di una delle parti; se, inoltre, è amministratore o gerente di un ente, di un’associazione anche non riconosciuta, di un comitato, di una società o stabilimento che ha interesse nella causa.
In ogni altro caso in cui esistono gravi ragioni di convenienza, il giudice può richiedere al capo dell’ufficio l’autorizzazione ad astenersi; quando l’astensione riguarda il capo dell’ufficio, l’autorizzazione è chiesta al capo dell’ufficio superiore.

Questo primo livello di contrasto al problema del conflitto di interesse possiede però due caratteristiche strutturali. Colpisce chi è chiamato a valutare e non chi si sottopone alla valutazione. E si esprime attraverso un meccanismo di tutela ex post, perché l’obbligo di astensione di cui sia sospettata l’elusione può essere fatto valere dall’interessato solo dopo che la procedura abbia visto consacrata la partecipazione alla procedura di chi, con la sua domanda, determina l’insorgere del dovere di astensione a carico del valutatore.

Diversamente, in forza del conflitto d’interesse che la norma presume e anticipa senza più interpellare la coscienza del valutatore, il rimedio più radicale dell’incandidabilità riguarda direttamente il concorrente. E si esprime ex ante, impedendo che al ricorrere dei presupposti si acceda legittimamente alla procedura (e da questa circostanza discende l’esclusione pronunciabile ex post da una corte, allorché il candidato, disconoscendo il suo stato di incandidabilità presunto de jure, abbia comunque prodotto la sua domanda).

In ambito accademico – per riferirsi da vicino al terreno sul quale opera la previsione della legge Gelmini – l’«anticipazione» della soglia di tutela (come amerebbe definirla il penalista) si rivela una misura certamente pesante, anzi «assoluta e preclusiva» per ridirlo con i toni gravi prescelti dalla sentenza in rassegna. Ma essa è per molti versi assai efficace, ove si guardi al problema avendo a cuore la dimensione degli interessi protetti dall’art. 97 Cost.

Perché, agendo ex ante e non implicando un’azione riguardante la persona del valutatore, tale soluzione non determina, in chi abbia interesse a contestare il conflitto di interesse, la necessità di mettere in conto quali possano essere le conseguenze della propria iniziativa in termini di retaliation, un termine che ciascuno vorrà tradurre col lessico che preferisce (ritorsione, vendetta, etc.).

E’ chiaro, infatti, che chi si attiva per contestare l’esistenza del conflitto d’interesse ex post, deve sempre soppesare attentamente due fattori di rischio.

Il primo è quello del falso positivo: se, dopo l’istanza dell’interessato, il valutatore non si dimette spontaneamente o non è ritenuto essere in conflitto d’interesse dalla PA responsabile del bando, la procedura prosegue regolarmente, determinando una situazione assai scomoda per l’interessato/valutando che abbia fischiato invano.

Il secondo rischio è più ampio, sfumato, e se si vuole ancor meno tranquillizzante per il fischiatore. Esso si dà, peraltro, anche quando il conflitto d’interesse sollevato abbia trovato riscontro ed effetto. Perché, se il valutatore ricusato può contare su una rete di relazioni forti più o meno ampia nell’accademia – stiamo parlando di ciò che in ambito accademico è definito evocando nobilmente il termine di «scuola», ma gli assi di questa rete possono spesso darsi al di fuori dell’accademia, implicando l’intersecarsi di relazioni professionali o sociali che con l’accademia e le «scuole» nulla hanno a che fare – la ritorsione (con tutte le infinite sfumature di infima meschinità di cui l’animo dell’accademico può essere capace), su altri quadranti e in contesti a venire, può e deve essere messa in conto da chi sollevi il conflitto.

Quando poi l’orizzonte soggettivo nel quale viene invocata l’esperibilità del meccanismo imperniato ex ante sull’obbligo di astensione (o ex post sull’istanza di ricusazione) si esaurisce nell’ambito di un dipartimento, e le persone di chi invoca il conflitto d’interesse e di chi è destinatario della ricusazione abbiano in sorte di dover convivere in un arco di tempo prolungato, in seno a un organo collegiale chiamato a esprimere valutazioni e decisioni ripetute, ognuno vede come il rischio che chi fischia assume su di sé, facendo valere il proprio interesse a che la violazione dell’obbligo di astensione sia riconosciuta, assume la massima estensione possibile, manifestandosi con una intensità tale da determinare il più delle volte un esito duplice e scontato. La rinuncia preventiva all’esperimento del rimedio. E il correlativo, omertoso e rassegnato silenzio su una situazione suscettibile (ma nessuno, in assenza di un valutatore terzo che abbia vagliato la situazione, potrà mai profferirlo in pubblico) di aver concretamente inciso sui valori portati in esponente dall’art. 97 Cost.

Puntare il dito sul valutatore, affidando l’integrità dell’imparzialità e del buon andamento al mero meccanismo dell’astensione/ricusazione, appare poi una pallottola spuntata in partenza, ove, con poca fantasia, si immagini la scena di chi dirige un dipartimento, impegnato a prender parte a un convegno mentre il dipartimento (guidato per l’occasione dal vicario, a suo tempo scelto dal convegnista di circostanza) è alle prese con la valutazione di una rosa di candidati, che, in possesso di abilitazione scientifica, abbiano superato il concorso locale, una rosa nella quale fatalmente si venga a collocare in una posizione di preminenza la figura del meritevolissimo coniuge di chi nell’occasione si premura di darsi assente.

Tutte queste valutazioni ovviamente non ci sono nella sentenza in rassegna, che, però, come si diceva, costruisce il suo percorso argomentativo sul presupposto che esistano i due  livelli di tutela dal conflitto di interesse di cui fin qui s’è discusso. Una tutela debole e una tutela forte. Una tutela ex post e una tutela ex ante. E che, quando manchi quella forte, si dia comunque l’esperibilità di quella debole, e che questo possa essere ritenuto sufficiente a garantire la tenuta dell’art. 97 Cost. nel quadro disegnato dalla legge Gelmini, ove il reclutamento è affidato al binomio abilitazione/concorso, con una procedura comparativa finale nella quale i dipartimenti giocano un ruolo certamente assai importante, se non cruciale.

Riportiamoci all’immagine della bilancia evocata poc’anzi. E scrutiamo più da vicino cosa c’è sul piatto dove la Consulta colloca l’art. 29 Cost. Ovvero quel valore che, nella sottile distinzione operata dall’estensore, si lega all’elemento della volontarietà e che, come tale, è suscettibile di spiegare la differenza tecnica corrente fra il rapporto di coniugio e il rapporto di parentela. E che, subito dopo, in una prospettiva capace di attraversare indenne il filtro dell’uguaglianza sostanziale sorvegliato dall’art. 3 Cost., permette alla Corte di giustificare il diverso trattamento giuridico che la legge Gelmini riserva alla situazione del coniuge rispetto a quella del parente o dell’affine.

Mentre con riferimento alla condizione di parente e affine, si dà una condizione statica e involontaria di legame famigliare, indicativa di una famiglia che non viene scelta, ma in cui semplicemente ci si ritrova, per effetto di decisioni che non dipendono dalla persona interessata, così non sarebbe con riguardo alla condizione istituita dal rapporto coniugale. La quale discende dalla scelta condivisa fra i nubendi di costituire quella società naturale protetta dall’art. 29 Cost., con il suo ampio e importante campionario di doveri, obblighi e prerogative.

Il brano nel quale la sentenza riassume questa importanza è anche il passaggio chiave della decisione in commento, e merita d’esser letto e decantato attentamente.

Il coniugio richiede, infatti, un diverso bilanciamento. Esso pone a fronte dell’imparzialità non soltanto il diritto a partecipare ai concorsi, ma anche le molteplici ragioni dell’unità familiare, esse stesse costituzionalmente tutelate.

Sono infatti fuor di dubbio le peculiarità del vincolo matrimoniale rispetto a tutte le altre situazioni personali contemplate dalla disposizione censurata. Il matrimonio scaturisce di frequente da una relazione che, nell’università come altrove, si forma nell’ambiente di lavoro dove si radicano le prospettive future di entrambe le parti. Si caratterizza per l’elemento volontaristico, viceversa mancante negli altri rapporti considerati, e comporta convivenza, responsabilità e doveri di cura reciproca e dei figli, così come previsto dal codice civile.

La considerazione di tali elementi differenziali vale a giustificare, su un piano di ragionevolezza, il trattamento riservato dalla disposizione censurata al vincolo derivante dal matrimonio. Se, da un lato, la comune residenza coniugale costituisce elemento di garanzia dell’unità familiare, dall’altro lato, la presenza dell’elemento volontaristico può rendere eludibile e, quindi, priva di effetti, la eventuale previsione normativa dell’incandidabilità del coniuge, frustrandone così le stesse finalità.

Appare dunque più aderente alle esigenze qui in gioco un bilanciamento che affidi la finalità di garantire l’imparzialità, la trasparenza e la parità di trattamento nelle procedure selettive a meccanismi meno gravosi, attinenti ai componenti degli organi cui è rimessa la valutazione dei candidati. Come già osservato, nell’art. 51 cod. proc. civ. è stata individuata l’espressione dell’obbligo costituzionale d’imparzialità nelle procedure di accesso all’impiego pubblico. E in tale articolo, là dove lo si è voluto, il coniugio è esplicitamente regolato, accanto al rapporto di parentela e di affinità fino al quarto grado.

È inoltre significativo che, in altri sistemi giuridici vicini al nostro, da un lato, vengono promossi percorsi accademici che favoriscono l’unità familiare, e dall’altro lato, che qui maggiormente rileva, l’esigenza di preservare l’accesso alla carriera accademica da possibili condizionamenti è soddisfatta attraverso meccanismi diversi dalla drastica previsione dell’incandidabilità.

L’attuale regolazione delle situazioni che precludono la partecipazione alle procedure di chiamata costituisce, dunque, il risultato di un bilanciamento non irragionevole tra la pluralità degli interessi in gioco. La disposizione censurata non si pone, dunque, in contrasto con il parametro di cui all’art. 3 Cost., né lede i principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

Come si legge, non sono certo parole da poco quelle che la Corte riserva al valore dell’unità familiare e più in generale al rilievo che in questo bilanciamento viene attribuito ai diritti discendenti dalla famiglia, quale società naturale fondata sul matrimonio.

E non passano inosservati i cenni tributati en passant all’esistenza di soluzioni dissonanti invalse in sistemi giuridici vicini al nostro, laddove ci si preoccupa di ricordare che in tali sistemi verrebbero promossi «percorsi accademici atti a favorire l’unità familiare».

Anche se – ad onor del vero – il riferimento appare talmente vago ed estemporaneo da non permettere di mettere a fuoco il senso argomentativo del richiamo operato, essendo ovvio che la problematica italiana discende dall’esistenza di vincoli costituzionali al reclutamento del pubblico dipendente, che negli altri sistemi giuridici indistintamente evocati nell’allusione comparatistica della Consulta non ci sono, e che nel nostro sistema giuridico condizionano invece sul nascere il perimetro delle soluzioni che possono essere escogitate riflettendo sulla problematica.

Un matrimonio che torna a splendere di luce propria, dunque, nell’intensità e nella pienezza della luce conferitagli dall’art. 29 Cost., con un finale degno del pathos drammatico ritratto dall’estremo ravvedimento della figura di Don Mimì, quando costui cede e infine sposa donna Filumena, fra gli applausi di un pubblico tenuto sapientemente in bilico fra lacrime e gioia.

Tutto questo peso attribuito all’art. 29 Cost. nell’economia della decisione ha però un prezzo. Che non è affatto di poco conto.

Perché l’ombrello della norma costituzionale esaltata per giustificare il bilanciamento differenziato operato in Corte Cost. 78/2019 è destinato a coprire solo il rapporto di coniugio nell’ambito della famiglia eterosessuale, ma non tocca e per come è costruito non può toccare le unioni civili o le convivenze di fatto riconosciute nel nostro ordinamento con la legge 20.5.2016, n. 76. Il rilievo della specificità del rapporto di coniugio è rigorosamente ancorato e circoscritto al matrimonio tradizionale e, per come esso risulta concepito e valorizzato nella sentenza in commento, non sembra affatto suscettibile di venir trasposto e applicato, utilizzando il medesimo ombrello costituzionale apprestato dall’art. 29 Cost., anche alle unioni civili o alle convivenze di fatto. Ed è un vero peccato che il sapiente argomentare della Consulta, pur mostratosi sensibile ad estemporanee e non circostanziate aperture comparatistiche, non ne abbia tenuto conto, facendo i conti fino in fondo con tutte le implicazioni discendenti dall’impianto motivazionale che ha ritenuto di avallare.

Il deposito della pronuncia di cui si parla prospetta allora scenari nei quali la giurisprudenza amministrativa potrà ritenere applicabile il contemperamento debole (tornando ad affidare il problema del conflitto di interesse a una rediviva estensione dell’incompatibilità sancita a danno di parenti e affini anche a conviventi e a uniti civilmente, nonché al parente di sé stesso, lasciata alla discrezionalità dei regolamenti figli dell’autonomia accademica) e, viceversa, situazioni nelle quali, in presenza di un vincolo coniugale tradizionale, da rigorosa e specchiata «società naturale», sarà possibile invocare il contemperamento forte (impedendo che su questo l’autonomia accademica possa quindi sentirsi autorizzata a incidere, come pure è accaduto in una vicenda recentemente oggetto di commento su questi schermi).

Per essere più espliciti: in presenza di un regolamento di ateneo che, portandosi oltre le previsioni della Gelmini, abbia sancito l’incandidabilità dell’unito, del convivente e del coniuge, inserendo nel bando un richiamo a un codice deontologico di ateneo che tanto preveda, a seguito della sentenza in commento il giudice amministrativo dovrà disapplicare il regolamento solo con riferimento alla posizione del candidato coniugato con una collega afferente al dipartimento. Ma non potrà farlo con riferimento alla posizione nella quale venga a trovarsi il candidato unito o convivente, che abbia deciso di far vivere la sua sfera affettiva, il suo quotidiano rapporto di condivisione esistenziale, e in definitiva il diritto inviolabile alla realizzazione della sua persona nel quadro delle formazioni sociali, nell’ambito di una formazione «minore», che la legge e anche la Consulta in questa occasione differenziano in modo decisivo dalla società naturale dell’art. 29 Cost.

Siamo così al paradosso finale recato da questa sentenza, che è duplice. Differenziare (e dunque discriminare in un modo di cui si fatica a scorgere la ragionevolezza e il fondamento costituzionale) fra uniti civilmente e conviventi di fatto da un canto, e coniugati dall’altro. E costituirsi da subito in un chiaro, fortissimo, incentivo alla consumazione di matrimoni tradizionali nell’accademia, invitando quanti abbiano fin qui esitato a farlo proprio in ragione della giurisprudenza che aveva espanso i dettami della Gelmini, a correre all’altare a spron battuto, con efficacia sanante rispetto al rischio di veder frustrate le velleità di coniugare le proprie scelte di comunione di vita con una dimensione professionale condivisa all’interno del medesimo dipartimento.

I dipartimenti e le strutture universitarie italiche, già condizionate da un più ampio sistema di regole che da tempo complotta perché le carriere accademiche e gli avanzamenti siano orientati a un localismo assai spinto (le sequenze «studente->dottorando->assegnista->ricercatore->associato->ordinario» semper in situ si vanno gradatamente e inesorabilmente diffondendo nei curricula accademici della nostra Penisola), vedranno consolidarsi nell’ambito di questa irrefrenabile tendenza anche dinamiche di coppia attraverso le quali fatti, circostanze e scelte proprie della sfera personale degli individui si avviano a diventare, col beneplacito di chi giudica la legge, elementi suscettibili di condizionare alla luce del sole la vita interna e le scelte dei dipartimenti. Nel bene e nel male.

Mentre i wedding planners italici esultano per l’inaspettata boccata d’ossigeno ricevuta dal comparto e nel più importante edificio dell’Urbe si levano solenni benedizioni per quanto vien detto oltre Tevere, non resta, dunque, che intonare con letizia il canto di Alfredo e Violetta:

Libiam libiamo, ne’ lieti calici, che la bellezza infiora; e la fuggevol fuggevol’ora s’inebrii a voluttà. Libiam ne’ dolci fremiti che suscita l’amore, poiché quell’occhio al core Onnipotente va. Libiamo, amore; amor fra i calici più caldi baci avrà.

Spentesi le allegre note, la gioiosa atmosfera del melodramma svanisce per riconsegnarci alla dura realtà. Che appare tristemente priva di do di petto e solo drammatica, perché a partire dalla l. 240/2010 la normativa universitaria si è trasformata in un guazzabuglio scoordinato di previsioni, così da rendere difficoltoso – se non impossibile – la definizione di un coerente quadro di insieme e da delegare ai giudici (ad ogni livello) la risoluzione delle innumerevoli aporie che il sistema presenta.

La “riforma epocale”, fondata su decine di provvedimenti attuativi che hanno chiesto anni per essere attuati, riforma per la quale cooperarono soggetti evidentemente degni di imprese più adatte alle loro capacità, si è trasformata in un mezzo disastro, oggetto di continui ritocchi (ad esempio nei c.d. «milleproroghe») allestiti nel tentativo di tappare le vistose falle comparse nello scafo della nave. O forse sarebbe meglio dire navicella. L’Università, insomma, pare ancora allo sbando, esposta a interventi determinati dall’urgenza del giorno, dalle richieste della CRUI o dagli interessi di questo o quel rettore, più o meno influente. Continua a latitare una qualsiasi visione di sistema e, al di là di slogan più o meno triti, non appare affatto chiaro dove si andrà a parare. Sia il Ministro che il Viceministro sembrano essere del tutto inesperti di formazione terziaria, mentre a Roma è stata insediata (in sordina e senza chiarirne esattamente i compiti) una commissione incaricata di lavorare a un Testo Unico (richiesto da decenni, ma mai approntato). A ciò si aggiunge una fumosa bozza di legge delega in materia di «semplificazioni», che riguarderebbe anche il sistema universitario e della ricerca: una bozza a prima vista del tutto priva dei requisiti necessari a tenerla indenne da censure fondate sull’eccesso di delega.

Duole ammetterlo, ma (anche) in questa materia il «governo del cambiamento» si sta guadagnando sul campo un giudizio di grave insufficienza: il sistema ha urgente bisogno di uno sguardo «di sistema» per por mano ai problemi che lo affliggono. Non ultimo quello della scarsissima mobilità infra-nazionale del personale docente e ricercatore. Un immobilismo geografico che, come detto più volte, non dipende dalla pigrizia degli interessati, ma da un sistema finanziario e normativo che finisce per sterilizzare ogni prospettiva di scambio e mobilità del personale docente fra le sedi universitarie della Penisola, al netto dei piani per il c.d. «rientro dei cervelli», la cui sovraesposizione mediatica ha finito per oscurare il collaterale problema posto dalla ormai endemica e localistica stanzialità nella quale troppe carriere universitarie italiane sono costrette a svilupparsi. Dalla laurea alla pensione, finché sede non ci separi.


SENTENZA N. 78

ANNO 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Giorgio LATTANZI; Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario), promosso dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, nel procedimento vertente tra l’Università degli studi di Catania e Lucia Lo Bello e altra, con ordinanza dell’8 febbraio 2018, iscritta al n. 63 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti gli atti di costituzione di Lucia Lo Bello e dell’Università degli studi di Catania, l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e l’atto di intervento di Dario Francia;

udito nella udienza pubblica del 5 marzo 2019 il Giudice relatore Giuliano Amato;

uditi gli avvocati Carmelo Elio Guarnaccia e Rosario Panebianco per Lucia Lo Bello, Felice Giuffrè per l’Università degli studi di Catania e l’avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza depositata l’8 febbraio 2018, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario), nella parte in cui non prevede – tra le condizioni che impediscono la partecipazione ai procedimenti di chiamata dei professori universitari – il rapporto di coniugio con un docente appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata, ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell’ateneo.

Ad avviso del giudice a quo, la disposizione censurata violerebbe, in primo luogo, l’art. 3 Cost. per l’irragionevolezza insita nella mancata previsione del rapporto di coniugio tra le situazioni ostative alla partecipazione alle procedure selettive, a fronte della espressa previsione del rapporto di affinità, il quale presuppone il rapporto coniugale.

Sarebbe violato anche l’art. 97 Cost., per contrasto con il principio di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa.

2.– Il giudizio a quo ha per oggetto l’impugnazione della sentenza con cui il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha annullato la nomina della vincitrice della procedura selettiva indetta dall’Università degli studi di Catania per la chiamata di un professore di prima fascia, sul rilievo del rapporto di coniugio tra la vincitrice ed altro professore, appartenente allo stesso dipartimento che aveva richiesto l’attivazione della procedura.

Alla pronuncia di annullamento il TAR è pervenuto applicando, in via di interpretazione estensiva, l’art. 18, primo comma, lettera b), ultimo periodo, della legge n. 240 del 2010, il quale vieta la partecipazione ai procedimenti di chiamata di coloro che abbiano un grado di parentela o di affinità, fino al quarto grado compreso, con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la stessa chiamata, ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell’ateneo, ma non prevede espressamente il rapporto di coniugio. La successiva lettera c) del medesimo art. 18 estende il divieto in esame al conferimento di assegni di ricerca, alla stipulazione dei contratti di cui al successivo art. 24 e, più in generale, ai «contratti a qualsiasi titolo erogati dall’ateneo». Esso è stato, altresì, ritenuto applicabile dal Consiglio di Stato e dallo stesso Consiglio di giustizia amministrativa anche ai procedimenti per chiamata diretta.

Il giudice a quo osserva che alcune pronunce della giurisprudenza amministrativa, anche di secondo grado, hanno interpretato estensivamente il divieto, includendovi anche il rapporto di coniugio. In questo caso, infatti, la familiarità tra giudicante e giudicato sarebbe della massima intensità. Secondo questa giurisprudenza, sarebbe quindi irragionevole la mancata previsione, quale causa di incompatibilità, del rapporto di coniugio, a fronte della espressa previsione dell’affinità, che lo presuppone.

Tuttavia, ad avviso del giudice a quo, si tratterebbe di un indirizzo non consolidato, tale da non assurgere a diritto vivente, rispetto al quale sarebbe viceversa preminente la differenza tra coniugio e parentela, nonché tra coniugio e affinità.

Pur essendo il rapporto di coniugio presupposto di quello di affinità, il rimettente ritiene che alla manifesta irragionevolezza della lacuna normativa non si possa ovviare in via interpretativa. A ciò osterebbe, da un lato, la natura tassativa della disposizione che limita la libertà di accesso ai concorsi pubblici e, dall’altro lato, il complessivo ordinamento delle procedure concorsuali, secondo il quale le cause di esclusione fondate su un presumibile conflitto di interessi devono costituire l’extrema ratio, ossia laddove non siano possibili altri strumenti per evitarlo.

L’unica via per rimediare a questa irragionevole lacuna sarebbe, dunque, rappresentata dall’incidente di legittimità costituzionale dell’art. 18, primo comma, lettera b), ultima parte, nella parte in cui non vieta la partecipazione ai procedimenti di chiamata a coloro che sono in rapporto di coniugio con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata, ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell’ateneo.

3.– Con memoria depositata il 16 maggio 2018, si è costituita Lucia Lo Bello, parte appellata nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale. In via subordinata, ha chiesto che la disposizione censurata sia ritenuta conforme agli artt. 3 e 97 Cost., ove interpretata in modo da ricomprendere anche il rapporto di coniugio tra le cause ostative alla partecipazione alle procedure selettive per la chiamata dei professori.

La parte privata costituita osserva che la disciplina in esame è finalizzata alla prevenzione della disparità di trattamento fra gli aspiranti all’accesso a posti di professore e ricercatore nelle università. Essa è volta ad evitare, anche in astratto, il pericolo di alterazione della imparzialità, non essendo richiesta la prova dell’influenza che i rapporti familiari considerati possano avere sulla procedura selettiva. Questo obiettivo avrebbe una valenza generale, mirando ad assicurare la piena trasparenza di ogni pubblica procedura selettiva. La comunanza di interessi, la solidarietà e la frequentazione che distinguono tali rapporti sono considerate dal legislatore un ostacolo all’imparzialità della selezione concorsuale.

La parte privata costituita rileva che, sebbene non espressamente previsto come causa di esclusione, il rapporto di coniugio è già stato incluso dalla giurisprudenza amministrativa tra le situazioni genetiche dell’incompatibilità, sul rilievo del concetto di familiarità, che trova la massima intensità proprio fra i coniugi.

Peraltro, questa interpretazione estensiva del divieto può essere ritenuta incompatibile con la natura derogatoria attribuita alla disposizione. Al riguardo, è richiamata la sentenza n. 473 del 1993, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 62 del codice di procedura penale del 1930, nella parte in cui non prevedeva che giudici in rapporto di coniugio tra loro non potessero esercitare nello stesso procedimento funzioni anche separate o diverse. In questo caso, la norma è stata ritenuta eccezionale, e non interpretabile estensivamente, sul presupposto che essa costituisce un limite alla pienezza della funzione del giudice. Analogamente, nel caso in esame, la natura derogatoria della disposizione censurata andrebbe individuata nel limite che essa pone alla libertà di accesso ai concorsi e di ricerca di un lavoro.

3.1.– In via subordinata, la parte costituita propone una lettura della disposizione censurata che consentirebbe, in via interpretativa, di superare la questione di costituzionalità.

È richiamato, a questo riguardo, il contenuto immediatamente precettivo dell’art. 97 Cost., che detta la regola dell’accesso per concorso ai pubblici impieghi e che, allo stesso tempo, impone all’amministrazione di agire in modo imparziale.

Ad avviso della parte costituita, non sarebbe sostenibile neppure la natura eccezionale della disposizione censurata, poiché dall’art. 97 Cost. non si ricava una garanzia del diritto di partecipare ai concorsi per tutti coloro che abbiano le competenze richieste. L’esclusione dal concorso di coloro che si trovano in determinate relazioni con l’ente, ritenute tali da condizionarne la scelta, non costituirebbe affatto una deroga, ma sarebbe una diretta traduzione della ratio che ispira l’art. 97 Cost., affinché il concorso sia veramente pubblico e risponda ad un interesse generale, con esclusione di ogni privilegio particolare, quale può derivare dall’influenza esercitabile dai congiunti sugli organi che procedono alla selezione.

Sarebbe, dunque, possibile e doverosa un’interpretazione conforme all’art. 97 Cost., del quale la disposizione censurata costituirebbe attuazione. Essa potrebbe, infatti, essere interpretata estensivamente, in modo da comprendere anche il rapporto di coniugio fra le ipotesi ostative alla partecipazione ai concorsi per la chiamata dei professori universitari.

3.1.2.– D’altra parte, neppure qualificando la disposizione censurata come eccezionale o derogatoria vi sarebbe un divieto assoluto di darne un’interpretazione estensiva, laddove ciò non ne muti la ratio, né risulti ridotta l’area di applicabilità della norma derogata, ma sia individuata la reale portata della norma derogatrice (sono richiamate le sentenze n. 153 del 2017, n. 111 del 2016, n. 6 del 2014, n. 275 del 2005, n. 27 del 2001, n. 431 del 1997, n. 86 del 1985 e le ordinanze n. 103 del 2012, n. 203 del 2011, n. 144 del 2009 e n. 10 del 1999).

Sarebbe dunque ragionevole e coerente con la ratio dell’intervento legislativo riferire il divieto anche al rapporto di coniugio, come fonte della medesima incompatibilità che muove dal concetto di familiarità, la quale trova la massima intensità fra coniugi. La ratio che ha ispirato la legge n. 240 del 2010 sarebbe proprio quella di assicurare l’imparzialità del reclutamento e avanzamento di carriera nel settore universitario, in conformità al principio di uguaglianza e al canone di ragionevolezza, che ne costituisce il corollario.

4.– L’Università degli studi di Catania, parte appellante nel giudizio a quo, ha chiesto, in via principale, che la presente questione sia dichiarata inammissibile o comunque non fondata.

4.1.– Ad avviso della parte costituita, il legislatore avrebbe intenzionalmente omesso di ricomprendere i coniugi nella disposizione che limita l’accesso ai concorsi universitari. Il coniugio presenta, infatti, significativi profili differenziali, tali da giustificare un trattamento legislativo diversificato.

La comune residenza coniugale costituisce elemento fondamentale di garanzia dell’unità familiare, tale da distinguere la condizione dei coniugi da quella dei parenti e affini, per i quali non esiste alcuna esigenza di vita in comune. Pertanto, escludendo i coniugi dal divieto in esame, il legislatore avrebbe inteso tutelare, con una disciplina differenziata, situazioni diverse rispetto a quelle dei parenti e degli affini, in armonia con l’art. 3 Cost. ed il canone della ragionevolezza.

Il divieto previsto dalla disposizione censurata sarebbe volto a rafforzare l’imparzialità nel reclutamento dei docenti, in un ragionevole bilanciamento con l’interesse all’unità familiare. Viceversa, sarebbe discriminatorio ed irragionevole, oltre che in contrasto con gli artt. 2, 29, 30, 31 e 51 Cost., un divieto che costringesse uno dei due coniugi a scegliere tra il rapporto coniugale, l’unità familiare e le legittime aspettative professionali.

Si fa inoltre rilevare che in alcuni settori scientifico-disciplinari non esisterebbe neppure la possibilità di chiedere il trasferimento in altro dipartimento, essendo molte discipline presenti in un unico dipartimento. In questi casi, si porrebbe l’alternativa tra la rinuncia alle proprie aspirazioni professionali e la conclusione del matrimonio.

Nel bilanciamento tra le esigenze dell’uguaglianza e imparzialità che presidiano l’azione amministrativa e quelle dell’unità della famiglia dovrebbe essere attribuita prevalenza a queste ultime. D’altra parte, al fine di garantire l’imparzialità sarebbe stato sufficiente delimitare il rischio di conflitto d’interessi in concreto, anziché configurare una fattispecie di radicale incandidabilità. In molti altri ambiti, infatti, il pericolo di condizionamento è risolto attraverso gli istituti dell’astensione e della ricusazione. L’art. 51 del codice di procedura civile costituirebbe, infatti, un modello generale per risolvere in concreto possibili ipotesi di conflitto di interessi o di “condizionamento parentale”.

4.2.– In via subordinata, la difesa della parte appellante ha dedotto l’illegittimità costituzionale della disposizione censurata in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 51, 97, 29, 30 e 31 Cost., laddove essa sia interpretata nel senso di ricomprendere anche il coniugio tra le situazioni ostative della partecipazione alle procedure in esame.

Ciò sacrificherebbe ingiustamente le aspettative di vita familiare e di crescita professionale dei docenti che rientrano nell’ambito di applicazione del divieto. Per costoro, le scelte di vita della coppia e della famiglia ne uscirebbero perturbate, essendo costretti ad allontanarsi dal nucleo familiare, ovvero dal proprio percorso professionale. Il sacrificio imposto al coniuge sarebbe molto più gravoso di quello che può risentire un altro familiare, non tenuto al rispetto del vincolo di coabitazione.

Il divieto per i coniugi sarebbe, del resto, assolutamente irragionevole e sproporzionato, poiché lo stesso effetto potrebbe essere ottenuto con l’applicazione degli istituti dell’astensione e della ricusazione, che scongiurano il rischio di conflitto d’interessi in concreto, senza pregiudicare il necessario bilanciamento tra diritto al lavoro e tutela della famiglia.

5.– Con atto depositato il 15 maggio 2018, è intervenuto nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.

In via preliminare, l’interveniente eccepisce l’inammissibilità della questione per l’omessa sperimentazione di un’esegesi adeguatrice del dato normativo, nel senso di ravvisare nel rapporto di coniugio una situazione genetica della medesima incompatibilità espressamente prevista dalla disposizione censurata.

Tale interpretazione conforme è già stata offerta dal Consiglio di Stato, che è pervenuto a questo risultato rilevando che un’incompatibilità riferita ad un grado di parentela o di affinità, fino al quarto grado compreso, si fonda sul possibile affievolimento del principio di eguaglianza e della conseguente par condicio dei candidati, che deriva dalla familiarità tra giudicante e giudicato, familiarità che è di massima intensità nel caso del coniuge, considerato anche il suo obbligo di coabitazione.

Il divieto in questione sarebbe volto a garantire il pieno rispetto dei principi di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione, assicurati anche dagli obblighi di astensione e ricusazione previsti dagli artt. 51 e 52 cod. proc. civ. e, per le commissioni di concorso, dall’art. 11 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 (Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi). Inoltre, il medesimo divieto sarebbe volto a salvaguardare l’immagine, la reputazione e il decoro delle università, assicurando che le procedure di chiamata dei professori universitari siano imparziali ed obiettive non solo in concreto, ma, soprattutto, che appaiano tali anche in astratto.

6.– Con atto depositato l’8 febbraio 2019, fuori termine, è intervenuto Dario Francia, chiedendo che la questione in esame sia dichiarata inammissibile, o comunque non fondata.

6.1.– A sostegno della propria legittimazione a partecipare al giudizio costituzionale, l’interveniente deduce di avere chiesto, nell’ambito di un diverso giudizio amministrativo, l’annullamento di un provvedimento di diniego di un incarico di docenza universitaria, determinato dal rilievo del rapporto di coniugio con altro docente del medesimo dipartimento.

Considerato in diritto

1.– Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario), nella parte in cui non prevede – tra le condizioni che impediscono la partecipazione ai procedimenti per la chiamata dei professori universitari – il rapporto di coniugio con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata, ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell’ateneo.

Ad avviso del giudice a quo, la disposizione censurata violerebbe, in primo luogo, l’art. 3 Cost., per l’irragionevolezza insita nella mancata previsione del coniugio tra le situazioni che precludono la partecipazione alle procedure selettive, a fronte della espressa esclusione dei soggetti legati dal rapporto di affinità, il quale presuppone il rapporto di coniugio.

Sarebbe violato anche l’art. 97 Cost., per contrasto con il principio di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa.

2.– In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum di Dario Francia.

L’atto di intervento è stato depositato l’8 febbraio 2019, oltre il termine di 20 giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’atto introduttivo del giudizio, previsto dall’art. 4, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, giacché la pubblicazione della suddetta ordinanza del Consiglio di giustizia amministrativa è avvenuta nella Gazzetta Ufficiale n. 17 del 26 aprile 2018.

Secondo il costante orientamento di questa Corte, il termine previsto dal richiamato art. 4, comma 4, deve ritenersi perentorio e non ordinatorio, con la conseguenza che l’intervento avvenuto dopo la sua scadenza è inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 99 del 2018, n. 303 del 2010, n. 263 e n. 215 del 2009).

3.– Non sono ammissibili le deduzioni svolte dall’Università degli studi di Catania, in ordine alla denunciata violazione degli artt. 2, 4, 29, 30, 31 e 51 Cost., in quanto volte ad estendere il thema decidendum definito dall’ordinanza di rimessione, ponendo in dubbio la legittimità costituzionale della disposizione in esame, ove interpretata nel senso di includere il coniugio tra le cause ostative.

La giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che l’oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nell’ordinanza di rinvio; non possono, pertanto, essere presi in considerazione, oltre i limiti in questa fissati, ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti propri dal giudice a quo, sia volti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto della stessa ordinanza (ex plurimis, sentenze n. 248, n. 120, n. 27, n. 4 del 2018, n. 251, n. 250, n. 35 e n. 29 del 2017).

4.– Non è fondata l’eccezione di inammissibilità della questione formulata dall’Avvocatura generale dello Stato per l’omessa sperimentazione di un’interpretazione conforme ai principi costituzionali.

Infatti, nel censurare l’irragionevolezza della mancata previsione del rapporto di coniugio ai fini della partecipazione alle procedure di chiamata, il giudice a quo dà atto dell’orientamento giurisprudenziale, secondo il quale la disposizione censurata deve essere interpretata in modo costituzionalmente orientato, nel senso che si trovano in posizione di incompatibilità anche coloro che sono legati da rapporto di coniugio con uno dei soggetti indicati nello stesso art. 18.

Tale percorso ermeneutico, tuttavia, viene consapevolmente scartato dal rimettente, il quale ritiene che alla manifesta irragionevolezza della lacuna normativa non si possa ovviare in via interpretativa. A ciò osterebbe sia la tassatività della previsione dei casi di esclusione, in quanto limitativa della libertà di accesso ai concorsi pubblici, sia il complessivo ordinamento delle procedure concorsuali, secondo il quale l’esclusione fondata su presumibili conflitti di interessi dovrebbe costituire l’extrema ratio, ove non siano possibili altri strumenti per evitare il conflitto di interessi.

Tali considerazioni del rimettente sono sufficienti ad escludere l’inammissibilità della questione per non avere sperimentato l’interpretazione conforme, che risulta valutata e consapevolmente esclusa dal giudice a quo.

Al riguardo, la giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che il fatto che il giudice a quo abbia consapevolmente reputato che il tenore letterale della disposizione censurata imponga un’interpretazione e ne impedisca altre, eventualmente conformi a Costituzione, non è ragione di inammissibilità, dato che «la verifica dell’esistenza e della legittimità di interpretazioni alternative, che il rimettente abbia ritenuto di non poter fare proprie, è questione che attiene al merito del giudizio e non alla sua ammissibilità» (ex plurimis, sentenze n. 240 del 2018, n. 194, n. 69, n. 53, n. 42 del 2017, n. 95 del 2016, n. 221 del 2015).

Nel caso in esame, non osta, quindi, all’ammissibilità delle questioni la possibilità di interpretazioni alternative, come prospettate da alcune pronunce dei giudici amministrativi e da alcune parti del giudizio.

5.– Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della legge n. 240 del 2010, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., non sono fondate.

5.1.– La disposizione censurata si inserisce all’interno della disciplina delle procedure di chiamata dei professori universitari, attraverso le quali gli atenei provvedono alla copertura dei posti di professore di prima e di seconda fascia. Si tratta di procedure di valutazione comparativa, che presuppongono il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale e possiedono le caratteristiche del concorso, finalizzato alla scelta del miglior candidato in relazione al posto da ricoprire.

In particolare, all’art. 18, primo comma, lettera b), ultimo periodo, sono elencate le condizioni che precludono la partecipazione ai procedimenti di chiamata. Sono espressamente esclusi «coloro che abbiano un grado di parentela o affinità fino al quarto grado compreso con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione».

Nella prospettazione del rimettente, questo elenco evidenzierebbe una lacuna. Non è contemplato, infatti, il coniuge di chi sia già inserito nel dipartimento coinvolto nelle procedure indicate. È viceversa previsto, quale situazione ostativa, il rapporto di affinità, il quale presuppone il coniugio. Sotto il profilo testuale, quindi, il coniugio non ricade nel divieto in esame e sull’irragionevolezza di questa omissione si appuntano le censure del giudice a quo.

5.2.– Nell’ambito della disciplina delle modalità di accesso e di avanzamento nella carriera accademica, le preclusioni introdotte dalla disposizione censurata sono volte a garantire l’imparzialità delle procedure. Attraverso la previsione di limitazioni riferite alla situazione soggettiva dei possibili candidati, la legge n. 240 del 2010 ha inteso rafforzare, in termini assoluti e preclusivi, le garanzie di imparzialità della scelta dell’amministrazione. Sino all’introduzione della disciplina in esame, ad evitare il pericolo di condizionamenti nello svolgimento della procedura era valso, invece, l’obbligo di astensione del soggetto che si trovasse in situazione di incompatibilità (art. 51 del codice di procedura civile, richiamato dall’art. 11 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, «Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi»). Nelle cause di incompatibilità, e nei modi di farle valere, di cui all’art. 51 cod. proc. civ., la giurisprudenza amministrativa ha individuato un modello generale, estensibile a tutti i campi dell’azione amministrativa, quale applicazione dell’obbligo costituzionale d’imparzialità nelle procedure di accesso ad impieghi pubblici.

Nell’intervento legislativo in esame, che pure ha introdotto procedure selettive, non solo nazionali, ma anche locali, volte a meglio tutelare l’imparzialità della selezione, le previste situazioni di rigida incandidabilità sono espressione di un bilanciamento fra il diritto di ogni cittadino a partecipare ai concorsi universitari e le ragioni dell’imparzialità, che è tutto improntato alla prevalenza di tali ragioni. Che essa non includa il coniugio come motivo di incandidabilità degli aspiranti alla chiamata non può ritenersi irragionevole. Il coniugio richiede, infatti, un diverso bilanciamento. Esso pone a fronte dell’imparzialità non soltanto il diritto a partecipare ai concorsi, ma anche le molteplici ragioni dell’unità familiare, esse stesse costituzionalmente tutelate.

Sono infatti fuor di dubbio le peculiarità del vincolo matrimoniale rispetto a tutte le altre situazioni personali contemplate dalla disposizione censurata. Il matrimonio scaturisce di frequente da una relazione che, nell’università come altrove, si forma nell’ambiente di lavoro dove si radicano le prospettive future di entrambe le parti. Si caratterizza per l’elemento volontaristico, viceversa mancante negli altri rapporti considerati, e comporta convivenza, responsabilità e doveri di cura reciproca e dei figli, così come previsto dal codice civile.

La considerazione di tali elementi differenziali vale a giustificare, su un piano di ragionevolezza, il trattamento riservato dalla disposizione censurata al vincolo derivante dal matrimonio. Se, da un lato, la comune residenza coniugale costituisce elemento di garanzia dell’unità familiare, dall’altro lato, la presenza dell’elemento volontaristico può rendere eludibile e, quindi, priva di effetti, la eventuale previsione normativa dell’incandidabilità del coniuge, frustrandone così le stesse finalità.

Appare dunque più aderente alle esigenze qui in gioco un bilanciamento che affidi la finalità di garantire l’imparzialità, la trasparenza e la parità di trattamento nelle procedure selettive a meccanismi meno gravosi, attinenti ai componenti degli organi cui è rimessa la valutazione dei candidati. Come già osservato, nell’art. 51 cod. proc. civ. è stata individuata l’espressione dell’obbligo costituzionale d’imparzialità nelle procedure di accesso all’impiego pubblico. E in tale articolo, là dove lo si è voluto, il coniugio è esplicitamente regolato, accanto al rapporto di parentela e di affinità fino al quarto grado.

È inoltre significativo che, in altri sistemi giuridici vicini al nostro, da un lato, vengono promossi percorsi accademici che favoriscono l’unità familiare, e dall’altro lato, che qui maggiormente rileva, l’esigenza di preservare l’accesso alla carriera accademica da possibili condizionamenti è soddisfatta attraverso meccanismi diversi dalla drastica previsione dell’incandidabilità.

L’attuale regolazione delle situazioni che precludono la partecipazione alle procedure di chiamata costituisce, dunque, il risultato di un bilanciamento non irragionevole tra la pluralità degli interessi in gioco. La disposizione censurata non si pone, dunque, in contrasto con il parametro di cui all’art. 3 Cost., né lede i principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

 

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l’intervento di Dario Francia;

2) dichiara non fondate la questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario), sollevate dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 marzo 2019.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Giuliano AMATO, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 aprile 2019.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Send to Kindle

4 Commenti

  1. Ad ulteriore riflessione sui temi evocati dall’articolo appena pubblicato consiglio la lettura di un’altra sentenza della Corte costituzionale (SENTENZA N. 473/1993), che tecnicamente viene definita “additiva” – nel senso che aggiunge -, ove in particolare si tratta dell’inclusione del rapporto di coniugio tra le cause d’incompatibilità ma con riguardo ai giudici il cui iter argomentativo si conclude con la seguente formulazione:
    “L’art. 62, infatti, mira a salvaguardare l’imparzialità del giudice dai condizionamenti che possono derivargli dalla partecipazione allo stesso procedimento, con funzioni anche separate o diverse, da soggetti a lui legati da stretti rapporti di parentela o affinità. É evidente che condizionamenti anche maggiori possano scaturire dal (più stretto) rapporto coniugale: sicché la differenziazione è indubbiamente irragionevole.
    L’art. 62 del codice di procedura penale del 1930 va perciò dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che non possano esercitare nello stesso procedimento funzioni anche separate o diverse giudici che sono tra loro in rapporto di coniugio”.

  2. la disposizione del codice di procedura penale regolava, però, un diverso problema, ossia il corretto e imparziale esercizio delle funzioni dei magistrati, in un determinato procedimento (e cfr., infatti, ora quanto dispone l’art. 35 c.p.p., nonché l’art. 36, per l’obbligo di astensione). La disposizione della l. 240/2010, invece, incide in modo assai più penetrante e radicale sulla possibilità di accedere a un impiego. Se è comprensibile che il coniuge non possa essere nella commissione di concorso dell’altro coniuge e che non possa partecipare alle riunioni degli organi collegiali che devono deliberare in materia, può risultare sproporzionata una regola che vieti al coniuge di essere collega dell’altro coniuge. L’esperienza di questi anni insegna poi – e il punto non è sfuggito alla penna di Amato – che questa regola draconiana è molto facilmente eludibile (come spesso per le gride italiche), grazie agli scambi di docenti fra dipartimenti.

  3. Volontà
    Se il matrimonio è un atto volontario, anche la candidatura ad un bando emanato da un organo cui partecipi il coniuge è un atto di volontà.
    La Corte si occupa dei valutatori e dei decisori. Non si occupa dei candidati che appunto “vogliono” partecipare ai bandi promossi dal coniuge, attualizzando il proprio interesse privato in procedura pubblica. Un fatto che può essere denunciato da chiunque anche non direttamente interessato alla procedura.
    I coniugi candidati meritevoli possono “volere” partecipare a bandi in tutte le altre 97 università, pubbliche e private, dove certamente il coniuge “prevalente” potrà proficuamente far valere la propria autorevolezza anche senza bisogno di partecipare alla procedura.

    La vera Discriminazione
    La vera discriminazione (che la Corte non vede) sta nel fatto che ai coniugi docenti universitari si vuole consentito ciò che è precluso agli altri cittadini lavoratori, compresi i coniugi di docenti che fanno un altro mestiere. In altre parole solo le famiglie composte da entrambi i coniugi docenti universitari sono per la Corte meritevoli di tutela. Tutte le altre no.

    Astensione
    L’obbligo di astensione va applicato anche ai candidati che si troverebbero altrimenti a “turbare” il regolare e imparziale svolgimento del procedimento. Infatti la candidatura ad un bando pubblico è una scelta libera e consapevole.

    Autonomia regolamentare
    La Corte ha sentenziato che non è incostituzionale non precludere per legge l’accesso ai bandi universitari ai coniugi, NON ha sentenziato che sarebbe incostituzionale prevedere tale incandidabilità, argomentando proprio che soltanto una disposizione di legge potrebbe escludere il coniuge dalla partecipazione ad una procedura pubblica.
    Dunque i regolamenti di ateneo che lo prevedono non sarebbero automaticamente invalidati. Occorre comunque un atto di volontà degli organi di governo e se comporta una modifica allo statuto, occorre anche il parere del Miur e la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale.
    Anche se la magistratura amministrativa si pronunciasse a fronte di ricorso di un interessato, non si determinerebbe un’automatica abrogazione della norma di ateneo.

    Tutela della famiglia
    Costituisce un interesse costituzionalmete tutelato, ma resta certamente di interesse “privato”. Ovvero il coniuge che metta in atto o partecipi a formulare procedure pubbliche che potenzialmente favoriscano in modo diretto o indiretto l’altro coniuge, ne ricava un beneficio patrimoniale ”privato”.

    Relatore
    Se si vuole capire l’origine di questa pronuncia della Corte, occorre guardare al relatore: Giuliano Amato.
    Già noto per un maldestro tentativo contro la legge sull’aborto, Giuliano Amato era professore ordinario a Sapienza insieme alla moglie Diana Vincenzi che era proprio docente di Ordinamento della famiglia, felicemente genitori di due figli entrambi laureati in giurisprudenza. https://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/1988/04/10/sull-aborto-la-consulta-sbaglia.html.
    https://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/1988/04/10/sull-aborto-la-consulta-sbaglia.html
    https://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/1992/12/27/amato-rilancia-la-battaglia-contro-aborto.html
    https://www.google.it/amp/s/www.ilfattoquotidiano.it/2014/04/22/giuliano-amato-porta-il-fatto-in-tribunale-il-giudice-costituzionale-si-fa-giustizia/960508/amp/

    Interesse tutelato: mobilità inter-universitaria
    Se la mobilità della comunità universitaria, erede dei clerici vagantes, è un elemento essenziale della circolazione delle idee, non solo scientifiche, come vaccino verso la “cristallizzazione” che uccide l’innovazione e l’avanzamento scientifico, allora va tutelata e, in quanto interesse generale e comune, deve prevalere sull’interesse del singolo nucleo familiare.
    Occorrerebbe quindi ripristinare la norma che prevedeva la presa di servizio in sede diversa da quella precedente, estendendola anche ai ricercatori.
    Per i dottorati la quota di laureati in sede diversa è già considerata fattore positivo ai fini della valutazione.
    Con 98 università sul territorio italiano, non sembra certo profilarsi un danno all’unità familiare, almeno non più incisivo di quanto riguarda gli altri lavoratori e comunque governabile in base ad autonome scelte professionali dei singoli coniugi.
    Provvedimenti di attenuazione potrebbero prevedere incentivi per la mobilità sia verso gli interessati che verso le sedi di destinazione e provenienza. Si tratta semplicemente di rifinanziare quanto già prescritto dalla legge Gelmini nelle varie forme delineate dall’art.7 e dall’art.3.
    Gli atenei possono già oggi autonomamente attribuire quote stipendiali aggiuntive ad personam.

Questo sito usa Akismet per ridurre lo spam. Scopri come i tuoi dati vengono elaborati.