Nella prima parte dei nostri appunti avevamo menzionato il fatto che il CNVSU (Comitato Nazionale per la valutazione del sistema universitario) era stato insediato nell’aprile del 2000, sulla base di una nuova legge del 1999 che lo aveva istituito quale “successore legittimo” dell’Osservatorio per la valutazione del sistema universitario, previsto dalla Legge Finanziaria per il 1994, ed operante dal 1996. Con il Decreto Ministeriale di nomina dei membri, la composizione già determinata per l’Osservatorio nel 1999 venne aumentata di altre due unità, risultando così fissata: Giuseppe De Rita (Presidente), Luigi Biggeri (vice-Presidente), Alessandro Corbino, Alessandro Figà-Talamanca, Anna Laura Trombetti Budriesi, Guido Fiegna, Giuseppe Catalano, Carlo Calandra Buonaura (Università di Modena e Reggio) e Daniela Primicerio (Università di Roma “La Sapienza”).
Il Comitato si mise al lavoro per affrontare l’ampio spettro di compiti fissati dal nuovo quadro normativo, come testimonia, tra gli altri, un documento redatto “per la riflessione”, dell’ottobre 2000 (per ogni informazione rimane di sicuro interesse il sito web, ancora attivo). Tuttavia, pur in presenza di un’architettura complessiva sufficientemente affinata, con ruoli e funzioni distinte fra il livello locale, presidiato dai Nuclei, e quello nazionale, imperniato sul Comitato – ma a cui si era affiancato anche il CIVR, che finì poi col “fagocitare” anche la valutazione della ricerca universitaria con l’esecuzione della VTR 2001-2003, di cui abbiamo già detto – il viluppo dei problemi e la sempre operante varietà di concezioni ed approcci alla valutazione ne appesantirono l’azione. A questo riguardo la nostra trattazione dovrebbe necessariamente farsi complessa e teorica, sconfinando dal perimetro di questi appunti storici. E’ però impossibile non dedicare spazio a questo tema, sempre ricorrente. Citiamo allora in prima battuta un passaggio tratto da un discorso del Presidente del CNVSU dell’ottobre 2003:
«[…] Per sfuggire alla tentazione di un’autonomia e di una competitività mal interpretata, il Comitato svolge quindi una funzione di accompagnamento, non una funzione di controllo, né una funzione di giudizio. Noi “accompagniamo”, abbiamo un profilo basso, perché non vi è altra possibilità per far crescere il sistema, se non accompagnandolo. Vale più la fiducia che il timore, si dice ormai in azienda. L’idea di fare la valutazione come giudizio, come tribunale, come organizzazione di valutazione di controllo di audit, addirittura esterno, non ci passa neppure per la testa. Quindi, un sistema, così come l’abbiamo impostato, è un sistema di valutazione come strumento di accompagnamento.».
Si noti come la funzione di “valutazione esterna” viene qui interpretata in chiave di “accompagnamento delle istituzioni”, e però «a tavolino», astenendosi da controlli e giudizi tramite “audit” – audit della qualità accademica, si intende, non certo come revisione dei conti. Va chiarito che, nel resto del mondo, gli “audit esterni” manifestano il proprio (specifico) ruolo a seconda di come sono concepiti e organizzati: si va da quelli finalizzati all’accreditamento di istituzioni e corsi di studio – e quindi fortemente incidenti sullo status giuridico e di reputazione – a quelli intesi come “promozione (di questo o quell’aspetto) della qualità”; in altri termini, vi è uno spettro continuo di possibilità metodologiche e di principio che può eventualmente privilegiare una valutazione sommativa (accountability esterna) piuttosto che formativa (improvement istituzionale). Si metta a confronto l’opinione sopra riportata con quest’altro passo, tratto dalla proposta dello stesso Comitato per la costruzione di un nuovo modello per la ripartizione “teorica” del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) alle università statali, che è un altro dei compiti “storici” dell’organo centrale di valutazione, già previsto dalla Legge Finanziaria del 1993:
«[…] la gestione autonoma delle risorse pubbliche richiede, da parte del Ministero, la definizione di criteri di ripartizione che siano rigorosamente riferiti agli obiettivi da perseguire nonché la predisposizione di idonee attività di valutazione dei risultati raggiunti. Occorre anche considerare che non è possibile stimolare i processi “virtuosi” contando soltanto su maggiori risorse, rispetto a quelle storicamente assegnate. E’ invece necessario indurre, valorizzando l’autonomia gestionale, trasformazioni dei profili di spesa degli atenei, fornendo garanzia di certi e tempestivi interventi premiali o sanzionatori, sulla base di risultati ottenuti, da valutare in funzione degli obiettivi fissati.».
In quale idea del proprio ruolo si riconosceva il CNVSU, in quel periodo? Nella prima? Nella seconda? O, forse, in entrambe? Ma in che modo? Si deve dedurre che era più accettabile, per il Comitato, così come per il mondo accademico, ridurre tutto a “premio” o a “sanzione” finanziaria, piuttosto che prevedere un audit della qualità, che comportasse un rapporto diretto con le Università e dei giudizi sulla conduzione delle attività istituzionali, che mettessero in gioco la deontologia professionale?
Di certo, il programma di valutazioni esterne secondo il modello “Europeo/internazionale” (di quality assurance, QA) tratteggiato dalla raccomandazione della UE indicata nel testo di legge non fu mai messo in piedi, ad eccezione delle Università di nuova istituzione, per le quali furono approntate apposite visite in loco mirate alla “verifica dei risultati” conseguiti. La carenza di mezzi era reale, ma non avrebbe di per sé inibito l’organizzazione di cicli, anche “blandi”, di «valutazioni istituzionali», come si faceva ad esempio nella vicina Francia.
Nei fatti – va chiarito a beneficio di una piena comprensione – la funzione di “garanzia della qualità”, in Italia, è affidata, per larga parte, a norme legislative o regolamentari (l’impalcatura della legge “Gelmini”, la 240/2010, non fa che confermare e rafforzare questa concezione), perché si ritiene che, nel nostro ordinamento, il ruolo del Diritto Amministrativo e dell’Autorità Politica che ne è direttamente responsabile non possa essere rimpiazzato (del tutto) da strumenti e tecniche che hanno un loro radicamento e una propria (diversa) valenza per altri ordinamenti e altre società. Il compito del CNVSU fu allora confinato alla determinazione dei c.d. “requisiti minimi” dei corsi di studio, relativi in particolare alle risorse umane e strutturali (vds. documenti del 2001 e del 2005); una pratica tuttora in vigore, pur con una riformulazione e una ridenominazione come “requisiti necessari”, nel 2007, a seguito di critiche per la scarsa incisività – se non addirittura per il ruolo controproducente – nei primi anni di applicazione. Tali requisiti sono peraltro intesi anch’essi (a torto o a ragione) in funzione di controllo della qualità, anche a fini autorizzativi; sulla stessa linea si colloca l’attività relativa alla definizione delle risorse minime necessarie per l’istituzione di nuove università non statali legalmente riconosciute.
Questo discorso va poi approfondito su un altro piano, che risulta ancora più sottile e perfino delicato, e che vogliamo tratteggiare dopo aver ricordato la nuova composizione del Comitato, come stabilita nel 2004: Luigi Biggeri alla Presidenza, Giovanni Azzone (Politecnico di Milano) come vice-Presidente, e Carlo Calandra Buonaura, Alessandro Corbino, Giacomo Elias (Università di Milano), Luigi Fabbris (Università di Padova), Guido Fiegna, Daniela Primicerio, Patrizio Rigatti (Libera Università S. Raffaele di Milano) come membri. I più attenti avranno notato la presenza costante dello statistico Luigi Biggeri in tutte le diverse composizioni del Comitato, a partire già dal 1996. Biggeri è stato anche, dal 2001 al 2009, Presidente dell’ISTAT; statistico è pure Luigi Fabbris, così come vi è un’ampia presenza di statistici nei Nuclei di valutazione d’Ateneo. Qui si pone un punto politico-culturale; ad esempio Matteo Turri, nel suo «La valutazione dell’Università», ha parlato esplicitamente di “usurpazione” del concetto di valutazione da parte degli esperti che sono stati chiamati a svolgere il ruolo di valutatori. Infatti, afferma Turri, «il ruolo rilevante assunto da studiosi di scienze statistiche presso il CNVSU e a cascata nella maggior parte dei nuclei di valutazione degli atenei italiani ha fatto sì che tutto il sistema nazionale, caso unico in Europa, sia impostato sull’idea che valutare le università e le attività universitarie significhi raccogliere, mediante sofisticate tecniche statistiche, una gran mole di dati». Per averne una conferma, basta sfogliare tutte le edizioni (11) di quello che è forse il più tradizionale e noto prodotto documentale del Comitato, e cioè il Rapporto Annuale sullo Stato del Sistema Universitario, i cui contenuti rimbalzano puntualmente anche sulla stampa e nel dibattito politico. A sostegno, o a complemento, di questa impostazione metodologica, giungono poi le prese di posizione di quegli economisti che, anche per l’influenza di cui dispongono (es. con editoriali sui giornali), condizionano gli orientamenti generali della politica di cui stiamo parlando nella direzione, più volte sottolineata, di privilegiare gli aspetti di competizione interna al sistema e di allocazione premiale dei finanziamenti in stretta dipendenza dagli esiti di una qualunque “valutazione dei risultati”.
Di fronte a questo indirizzo culturale ha avuto minore influenza quello più affine alla metodologia Europea/internazionale già accennata, e che in Italia ha potuto godere di un significativo sostegno solo dalla comunità accademica degli ingegneri, i quali avevano avviato, prima dell’anno 2000, una propria riflessione in merito all’accreditamento dei corsi di studio. Si tratta in effetti di prassi meglio note in quell’ambiente disciplinare a livello internazionale per motivi di rilevanza professionale, e del peso costituito dalla tradizione degli USA. Nei fatti questo orientamento, pur criticato anch’esso dal Turri in quanto ispirato latu sensu alle norme ISO 9000, è quello più diffuso nel mondo, e non si limita alla mera applicazione di modelli elaborati per i Sistemi di Gestione della Qualità di generiche impresi di beni e servizi, ma cerca di adeguarsi alle caratteristiche dell’istituzione universitaria. Proprio per questo, inoltre, una tale metodologia non istituisce una “valutazione comparativa” fra diverse istituzioni, ma è progettata in funzione degli scopi, già menzionati, di assicurazione della qualità e miglioramento continuo, rispettando la diversità di compiti (e quindi anche di risultati) delle diverse istituzioni, nonché delle situazioni specifiche locali. E’ lungo questo filone metodologico che è stato condotto il progetto Campus, e il successivo CampusOne, ad opera della CRUI, il cui modello è ancora oggi conservato sotto forma di un servizio di valutazione e certificazione volontario, operato da una specifica struttura della Fondazione CRUI (coordinata da Emanuela Stefani), ed eseguito in piena autonomia da quelle Università e quei corsi di studio che se volessero avvalere.
Per quanto abbiamo detto, alla metà del primo decennio del secolo il panorama della valutazione universitaria risultava ancora imperfetto, indebolito dalla pluralità di modelli di riferimento, e relegato alla poca rilevanza dalla scarsità di mezzi e dal prevalere di ben altri meccanismi effettivi nel governo dell’istituzione universitaria. Solo l’esercizio VTR del CIVR poteva ergersi con un profilo più definito, pur essendo abbastanza chiare certe sue lacune e la natura di “primo tentativo”, limitato nella portata.
E’ a questo punto che si scaldano i motori per la costituzione dell’ANVUR. A metterli in moto è Luciano Modica, che ritroviamo nel 2005 come Senatore della Repubblica e responsabile per il settore Università del proprio partito, i Democratici di Sinistra. Modica, di cui abbiamo citato l’impegno nel primo progetto pilota Europeo sulla valutazione durante gli anni ’90, fu anche Presidente della CRUI dal 1998 al 2002, e in questa veste contribuì fattivamente all’adesione dell’Italia al «Processo di Bologna» per la costruzione dello Spazio Europeo dell’Istruzione Superiore, che prese le mosse tra il 1998 e il 1999.
A Modica non sfuggivano quindi gli sviluppi Europei, dai quali l’Italia andava vieppiù divergendo, per quanto riguarda il capitolo della quality assurance. Se nel 1999 il CNVSU era stato tra i fondatori dell’ENQA, il network delle organizzazioni aventi un ruolo similare in materia di valutazione (per quanto riguarda l’istruzione) in diversi paesi Europei, già pochi anni più tardi era diventato estraneo alle decisioni delle successive conferenze ministeriali, e in particolare alla fase di elaborazione e adozione, nel 2005, delle European Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG). Questo documento fissava, con un intelligente incastro di ruoli e responsabilità fra livelli e meta-livelli, il quadro di riferimento per i sistemi di valutazione della qualità, pur nella cornice non giuridicamente vincolante del «Processo». In particolare, nella sezione dedicata alle caratteristiche delle Agenzie di valutazione, venivano stabiliti dei principi che sottolineavano l’autonomia e l’indipendenza di tali organismi sia dai Ministeri che dalle istituzioni da valutare, condizione che difficilmente si sarebbe potuto riconoscere a dei Comitati consultivi del MIUR, privi di una propria personalità giuridica.
Modica era certamente conscio dei problemi giuridico-amministrativi e pratici cui abbiamo fatto riferimento, ma era convinto che si potesse riorganizzare il sistema nazionale di valutazione attorno ad una unica Autorità centrale, che funzionasse secondo le indicazioni delle ESG per quanto riguarda le attribuzioni relative a istituzioni e corsi di studio, e come il CIVR per quanto riguarda le attribuzioni relative alla ricerca. Era inoltre fortemente motivato a presentare una valida proposta politica, in vista della probabile vittoria della coalizione di centro-sinistra alle successive elezioni politiche, e la conseguente assunzione di responsabilità di Governo. Pertanto, assieme a Walter Tocci, deputato e responsabile del settore ricerca dei DS, elaborò e presentò nei due rami del Parlamento, poco prima del loro scioglimento, un disegno di legge dal titolo «Istituzione dell’Autorità per la valutazione del sistema delle università e della ricerca», di interessante lettura (ma che non possiamo ulteriormente analizzare qui). La redazione fu accompagnata da una intensa attività di partito a sostegno della discussione e della condivisione politica.
Le elezioni del 2006 segnarono effettivamente la vittoria dello schieramento di centro-sinistra, e Modica fu nominato Sottosegretario, con delega all’Università, nel Ministero dell’Università e della Ricerca (“scorporato” dall’Istruzione), con Fabio Mussi come Ministro. In presenza di numerosi vincoli politici e di bilancio, il capitolo sulla valutazione non poté godere di particolari canali privilegiati, e si scelse di introdurre il nuovo organo centrale di valutazione nella forma di una Agenzia ministeriale, istituita da una manciata di commi di un provvedimento collegato alla Legge Finanziaria per il 2007 (l. 24 novembre 2006, n. 286 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria); il testo (all’Art. 2) recitava così:
«138. Al fine di razionalizzare il sistema di valutazione della qualità delle attività delle università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici, nonché dell’efficienza ed efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione, è costituita l’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR), con personalità giuridica di diritto pubblico, che svolge le seguenti attribuzioni:
a) valutazione esterna della qualità delle attività delle università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici, sulla base di un programma annuale approvato dal Ministro dell’università e della ricerca;
b) indirizzo, coordinamento e vigilanza delle attività di valutazione demandate ai nuclei di valutazione interna degli atenei e degli enti di ricerca;
c) valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione.
139. I risultati delle attività di valutazione dell’ANVUR costituiscono criterio di riferimento per l’allocazione dei finanziamenti statali alle università e agli enti di ricerca.
140. Con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell’università e della ricerca, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, sono disciplinati:
a) la struttura e il funzionamento dell’ANVUR, secondo principi di imparzialità, professionalità, trasparenza e pubblicità degli atti, e di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato;
b) la nomina e la durata in carica dei componenti dell’organo direttivo, scelti anche tra qualificati esperti stranieri, e le relative indennità.
141. A decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 140, contestualmente alla effettiva operatività dell’ANVUR, sono soppressi il Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca (CIVR), istituito dall’articolo 5 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, il Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario (CNVSU), istituito dall’articolo 2 della legge 19 ottobre 1999, n. 370, il Comitato di valutazione di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 4 giugno 2003, n. 127, e il Comitato di valutazione di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 4 giugno 2003, n. 128.
142. Agli oneri derivanti dall’attuazione dei commi da 138 a 141, nel limite di spesa di 5 milioni di euro annui, si provvede utilizzando le risorse finanziarie riguardanti il funzionamento del soppresso CNVSU nonché, per la quota rimanente, mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 24 dicembre 1993, n. 537.».
Non abbiamo notizie di prima mano su questa fase delle riflessioni ministeriali riguardanti la creazione dell’Agenzia; di certo Mussi, per come ebbe a dichiarare successivamente, riteneva che la proposizione di uno specifico disegno di legge avrebbe comportato un tragitto più lungo e accidentato; si sa che invece le Finanziarie sono sempre state dei provvedimenti-omnibus, dall’approvazione garantita. Inoltre l’idea originaria di Modica in merito alla creazione di una vera e propria Autorità Indipendente trovò di sicuro resistenze di varia natura, che però, nel nostro sguardo panoramico, non siamo in grado di documentare e discutere. In definitiva Mussi e Modica si erano convinti che la strada dell’Autorità sarebbe risultata più incerta, mentre procedendo con l’Agenzia, e con l’adozione del suo Regolamento secondo la procedura di “delegificazione” prevista dalla l. 400/88, essi avrebbero guidato meglio il processo, ed anche in tempi ragionevoli. Le speranze subirono però dei duri colpi, come descriveremo nella prossima puntata.
