Il reclutamento dei docenti universitari italiani negli ultimi cinquanta anni. Parte III: gli anni ’80

Riforma e sanatoria del 1980

A Pedini, che lasciò il Ministero nel marzo del 1979, succedette per pochi mesi Giovanni Spadolini che si limitò a distribuire la seconda tranche di cattedre previste dal Decreto Legge 580 del 1973 e a bandire concorsi a cattedra con le nuove norme. Fu il nuovo ministro, del primo governo Cossiga, il liberale Salvatore Valitutti, a mettere  a punto un disegno di legge di riforma che ripartiva dalle disposizioni del decreto Pedini. Valitutti cercò di ottenere il consenso di quella parte del mondo accademico che si era schierata contro il decreto Pedini. Atteggiandosi ad estraneo alle forze politiche e sindacali che avevano promosso l’indiscriminato “ope legis”,  si recò ripetutamente, la sera, a casa di Paolo Sylos Labini, per ottenere, se non il consenso, almeno una condizione di non belligeranza. Le condizioni dettate dalle riunioni notturne in casa Sylos Labini furono in parte recepite nel disegno di legge presentato dal Ministro, ma furono travolte dalla Commissione Cultura della Camera la cui discussione era guidata dalla forte personalità di Alberto Asor Rosa, che rappresentava l’opposizione[1] di sinistra. Alla fine venne fuori un testo che, pur mantenendo la struttura del  decreto Pedini e dei precedenti accordi sindacali, ne attenuava gli automatismi, rispondendo così alle critiche di indiscriminate assunzioni e promozioni che avevano affossato il decreto Pedini. Venne così approvata una legge delega, la Legge 21 febbraio 1980, n. 28,  che, oltre a trattare del personale docente, introdusse anche nel sistema universitario italiano i “dipartimenti” ed il dottorato di ricerca[2]. Il decreto legislativo che scaturì da questa legge delega è il Decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n.382, che fu messo a punto in gran parte dal nuovo Ministro Adolfo Sarti, che succedette a Valitutti, a partire dal 4 aprile 1980[3],  a seguito dell’uscita del partito liberale dalla coalizione di governo.

Le nuove norme prevedevano la divisione dei docenti in tre “fasce”: professori ordinari (e straordinari), professori associati e ricercatori universitari. Prevedevano anche una sanatoria per l’accesso alla seconda e alla terza fascia.

Avevano diritto ad entrare in ruolo come professori associati sulla base di giudizi di idoneità pronunciati da commissioni nazionali elettive tutti gli assistenti di ruolo, i professori incaricati con tre anni di servizio. La sanatoria si preoccupò anche di tutelare il diritto a partecipare ai giudizi di idoneità dei professori incaricati a titolo gratuito nominati dopo l’entrata in vigore nel 1973 delle norme che vietavano il conferimento di “nuovi incarichi gratuiti”. Molte facoltà avevano infatti ritenuto che fosse lecito conferire nuovi incarichi purché non si introducessero nuove discipline.

Assieme agli assistenti e professori incaricati, che erano i principali destinatari della sanatoria, furono ammessi ai giudizi di idoneità anche i “tecnici laureati” [4]per i quali i presidi delle facoltà avessero certificato lo svolgimento di attività didattica. Diverse sentenze della Corte Costituzionale ampliarono la platea degli aventi diritto. Alla fine, ad esempio, furono ammessi alle idoneità anche gli assistenti delle cliniche universitarie che non appartenevano ai ruoli universitari, ma appartenevano ai ruoli ospedalieri.

Erano previste due “tornate” idoneative, nel senso che chi non era giudicato idoneo poteva partecipare ad un secondo giudizio idoneativo. Una terza tornata era prevista per chi avesse maturato il diritto a partecipare dopo la scadenza della prima tornata.

Gli esiti dei giudizi di idoneità furono quelli prevedibili: solo una piccola minoranza degli “aventi diritto” risultò esclusa dalla idoneità. Fu cruciale per assicurare la promozione di tutti gli assistenti delle Facoltà di Medicina il disposto del quarto comma dell’art. 102 del DPR 382 del 1980, che prevedeva che, di regola, il professore associato non ricoprisse le funzioni di primario nelle cliniche universitarie, ma fosse inquadrato, nella gerarchia ospedaliera, a “livello intermedio”. Questa disposizione consentiva di mantenere la struttura gerarchica delle facoltà di medicina nonostante la promozione degli assistenti a “professore di ruolo”. Non c’era bisogno di aprire nuovi reparti per ospitare nuovi primari: la promozione a professore associato di un assistente non ne mutava nella realtà quotidiana lo “status”.

Le norme sui professori associati stabilivano anche le regole per i “concorsi liberi”. Era prevista una commissione formata da tre professori ordinari e due professori associati. Anche in questo caso la commissione era estendibile fino ad un massimo di nove commissari in dipendenza del numero dei concorrenti. La commissione era formata con un sistema misto di elezioni e sorteggio, invertendo però il procedimento previsto dalle norme del 1979 per i concorsi di prima fascia. Si sorteggiavano prima potenziali commissari in numero triplo di quello necessario per formare la commissione e poi si procedeva ad elezioni con l’elettorato attivo spettante ai docenti del raggruppamento ed elettorato passivo spettante ai docenti preventivamente sorteggiati. Dopo l’esame dei titoli, la commissione decideva se ammettere i candidati alle prove successive che consistevano in una lezione ed una discussione dei titoli da parte del candidato.

Il DPR 382 del 1980 prevedeva anche l’accesso, attraverso giudizi di idoneità, al ruolo di ricercatore universitario di una lunga lista di “precari” appartenenti a nove diverse “categorie”: a) titolari dei contratti istituiti nel 1973, b) titolari di assegni biennali, c) titolari di borse di studio ministeriali, d) borsisti del CNR e di altri enti di ricerca, dell’Accademia dei Lincei e della Domus Galileiana, e) perfezionandi della scuola normale e della scuola superiore di studi universitari e di perfezionamento di Pisa, f) titolari di borse o assegni di formazione o addestramento didattico e scientifico comunque denominati, istituiti su fondi destinati dal consiglio di amministrazione su bilanci universitari, g) assistenti incaricati o supplenti e professori incaricati supplenti, h) lettori assunti con pubblico concorso, i) “medici interni” assunti con delibera del Consiglio di Amministrazione (detti MIUCA).

Queste categorie furono ulteriormente ampliate da sentenze della Corte Costituzionale, che, ad esempio, ammise alle idoneità per diventare ricercatore anche i medici interni assunti con delibera di un Consiglio di Facoltà.

Il Decreto Legislativo 382 del 1980 aveva anche ampliato l’organico dei docenti fissando a 30.000 il numero dei professori, di cui la metà professori associati. Tuttavia, inizialmente, il numero dei posti di professore associato fu determinato dai posti necessari per inquadrare gli idonei, incrementato di 6.000 posti. Veniva anche fissato a 16.000 il numero dei posti di ricercatore universitario, di cui 4.000 da assegnare per concorso. Di questi 4.000 posti teorici, la metà avrebbe dovuto essere messa a concorso entro il 1980-81.

Quanto ai posti di professore furono destinati a concorsi “liberi” 2.800 posti di professore di seconda fascia e 2.000 posti di prima fascia. Ci vollero diversi anni perché questi concorsi fossero svolti. Ritardarono in particolare i concorsi di seconda fascia, perché si ritenne che non potessero essere svolti contemporaneamente ai concorsi di prima fascia, dal momento che alcuni professori associati avrebbero potuto trovarsi nella condizione di commissari di un concorso di seconda fascia e concorrenti di un concorso di prima fascia.

Ruolo dei ricercatori, permanente o “ad esaurimento”?

La Legge 28 del 1980, pur avendo distribuito 4.000 posti di ricercatore da destinare a concorso libero aveva deliberatamente rinviato ogni decisione sul futuro di questo ruolo. L’ultimo comma dell’art. 7 della Legge 28 stabiliva infatti che:

“Dopo quattro anni dall’entrata in vigore della presente legge, il Ministro della Pubblica Istruzione, sentito il Consiglio Universitario Nazionale, presenta al Parlamento un disegno di legge per definire il carattere permanente o ad esaurimento della fascia dei ricercatori confermati e nella prima ipotesi il relativo stato giuridico. Con a stessa legge sono ridefiniti i comiti e gli organici del ruolo dei ricercatori, sulla base delle esperienze didattiche e di ricerca nel frattempo compiute e dei risultati dell’attuazione dei corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca, dei movimenti del personale docente e delle esigenze di un corretto ed equilibrato rapporto tra le diverse fasce del personale stesso.”

Nel frattempo ai ricercatori universitari si applicava lo stato giuridico degli assistenti. Tuttavia nel dicembre del 1984, in ossequio alle disposizioni di legge il Ministro (Franca Falcucci) predispose una bozza di disegno di legge che confermava il mantenimento del ruolo, che fu inviata al Consiglio Universitario Nazionale (CUN) per il prescritto parere. Nonostante il parere favorevole del CUN, il disegno di legge fu ritirato e sostituito da un altro disegno di legge che prevedeva invece la “messa ad esaurimento” del ruolo dei ricercatori. La Ministra si era infatti uniformata al parere delle organizzazioni sindacali CGIL, CISL e UIL anziché al parere del CUN. Il nuovo disegno di legge non ebbe però vita facile in Parlamento. La messa ad esaurimento dei ricercatori fu osteggiata dalla “Assemblea Nazionale dei Ricercatori Universitari” un sindacato autonomo che raccoglieva la maggioranza dei ricercatori ed era guidato da Nunzio Miraglia, un ricercatore di ingegneria di Palermo.

Ma anche i docenti delle facoltà di scienze e di ingegneria si resero presto conto che, se fosse stato confermato il mantenimento del ruolo, i concorsi in atto per le cattedre di seconda fascia avrebbero liberato migliaia di posti di ricercatori, prevalentemente nell’area delle scienze e dell’ingegneria, dove, appunto, erano più numerosi i concorsi di seconda fascia. Al contrario, la soppressione del ruolo dei ricercatori avrebbe comportato la soppressione di tutti i posti liberati dai vincitori dei concorsi di seconda fascia. Fu così che il Comitato di Coordinamento delle Associazioni Scientifiche Italiane prese posizione contro il disegno di legge. La opposizione di parte del mondo accademico era anche motivata dal timore che le posizioni “a tempo determinato” previse dal disegno di legge generassero, come era avvenuto per altre simili posizioni, una “vertenza” sulla sistemazione dei “precari”. Alla fine, nel 1987, ci fu un nuovo repentino cambiamento e, prima delle elezioni  che si svolsero nella primavera fu emanato il Decreto Legge 2 marzo 1987, convertito con modificazioni dalla Legge 22 aprile 1987, n. 158. Questo provvedimento, oltre a introdurre il regime di tempo definito per i ricercatori (la ragione principale dell’urgenza) confermava la permanenza del ruolo istituendo anche 3.000 nuovi posti.

Tuttavia le nuove norme non ridefinivano lo stato giuridico dei ricercatori, che rimaneva legato a quello degli assistenti di ruolo, una figura ormai scomparsa. Bisognava aspettare la Legge 14 novembre 1990, n. 341 perché divenisse possibile affidare un insegnamento ad un ricercatore confermato.

I concorsi per il ruolo di ricercatore

I concorsi per il ruolo dei ricercatori erano banditi localmente sulla base di una delibera della facoltà. Il consiglio di facoltà designava un membro della commissione, mentre gli altri due (un ordinario ed un associato) erano estratti a sorte da terne designate dal Consiglio Universitario Nazionale. Molto spesso era il “membro interno” a suggerire almeno una delle terne al CUN. Talvolta bastava suggerire un solo nome (sufficiente a costituire una maggioranza assieme al membro interno) perché i sorteggi, scarsamente pubblicizzati, potevano essere facilmente manipolati[5]. Per effetto di queste norme ambigue i concorsi per ricercatore si riducevano molto spesso alla ufficializzazione della scelta che il membro interno della commissione aveva già fatto tra i propri allievi. In pratica, la facoltà, con la scelta del “membro interno” delegava ad un solo professore il diritto di conferire un posto di ruolo ad un suo allievo.

Un nuovo canale di reclutamento universitario anomalo: i tecnici laureati.

Tra le varie categorie che avevano accesso ai giudizi di idoneità per diventare professore associato, quella dei tecnici laureati era l’unica che corrispondeva ad un ruolo che non era soppresso. Ogni tecnico laureato che diveniva professore associato lasciava libero un posto che poteva essere riassegnato. Al contrario delle cattedre e dei posti di ricercatore i posti di tecnico laureato erano assegnati dal Ministero direttamente alle “cattedre” senza che sulla loro assegnazione si potessero esprimere le facoltà, i senati accademici o i consigli di amministrazione delle università. Il Ministero, o per meglio dire, l’onnipotente direttore generale per l’università che si trovò molto spesso a ricoprire anche il ruolo di Capo di Gabinetto, poteva quindi disporre di un contingente di qualche migliaio di posti di tecnico laureato con i quali gratificare a sua discrezione i cattedratici che si presentavano a chiedere favori. Come è naturale, di questi favori usufruirono prevalentemente i cattedratici della Facoltà di Medicina di Roma, che arrivò ad annoverare un migliaio di tecnici laureati. Si racconta anche (senza peraltro disporre di prove) che al professore che veniva a chiedere un posto di tecnico laureato il Direttore Generale rispondesse che era disposto a dargli due posti purché uno dei posti fosse assegnato secondo le sue indicazioni. Dobbiamo aggiungere che le procedure del concorso per diventare tecnico laureato consentivano al “direttore della cattedra” cui il posto era assegnato una totale discrezionalità. Infatti la commissione nominata dal Consiglio di Facoltà era presieduta dal cattedratico cui era stato assegnato il posto. Ciò non toglie, naturalmente, che molti tecnici laureati reclutati dopo il 1980 fossero scientificamente ben più competenti dei loro predecessori nel ruolo, i quali erano stati promossi a professore associato, questi ultimi infatti si erano formati prima dell’introduzione e del consolidamento in Italia della “evidence based medicine”.

Come era prevedibile, allo scadere dei tre anni di servizio, i nuovi tecnici laureati si affrettarono a far domanda di partecipazione alla terza tornata di idoneità per diventare professori associati. Il Ministero, in applicazione della legge, inizialmente li escluse, ma fu sufficiente che un Tribunale Amministrativo Regionale (mi sembra la sezione di Latina del TAR del Lazio) sospendesse i provvedimenti di esclusione perché tutte le domande fossero inviate alle commissioni. Molte commissioni si pronunciarono (naturalmente a favore dei candidati) prima che una sentenza definitiva del Consiglio di Stato stabilisse che i tecnici laureati assunti dopo l’entrata in vigore del DPR 382 del 1980, cioè dopo il 1° agosto 1980, non erano ammessi ai giudizi di idoneità. Non fu accolto nemmeno il ricorso di alcuni tecnici laureati alla Corte Costituzionale, nonostante si sussurrasse che il figlio di un giudice costituzionale fosse interessato al ricorso. A questo punto il Ministero dell’Università, avrebbe dovuto fermare le procedure per le idoneità dei tecnici assunti dopo il 1° agosto 1980, sulla base della “sentenza pilota” (che formalmente si applicava ad un solo ricorso) e del rigetto del ricorso da parte della Corte Costituzionale. Il Ministero decise di accelerare le procedure, insistendo anche presso il Consiglio Universitario Nazionale perché gli atti delle commissioni fossero approvati. Si creò così un gruppetto di tecnici laureati esclusi dalle idoneità a professore associato che avevano tuttavia completato le procedure idoneative. Questo gruppetto di “miracolati”  riuscì  infine ad ottenere una sanatoria che superava, annullandole, le sentenze del Consiglio di Stato che avevano escluso dalle idoneità i tecnici laureati assunti dopo il 1° agosto 1980. Infatti il comma 7 dell’art. 8 della Legge n. 370 del 1999 dispone che:

E’ legittimamente conseguita l’idoneità di cui agli articoli 50, 51, 52 e 53 del Decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, da parte dei tecnici laureati di cui all’articolo 1, comma 10, penultimo periodo, della Legge 14 gennaio 1999, n. 4, anche se non in servizio al 1° agosto 1980 i quali, ammessi con riserva ai relativi giudizi per effetto di ordinanze di sospensione dell’efficacia di atti preclusivi alla partecipazione, emesse da i competenti organi di giurisdizione amministrativa, li abbiano superati.

Questa disposizione non si applicava ai tecnici laureati assunti troppo tardi per poter partecipare anche alla terza tornata delle idoneità ad associato. Essi alla fine dovettero accontentarsi di concorsi riservati per il ruolo di ricercatore universitario come disposto dalla citata Legge 14 gennaio 1999, n.4. Disposizioni analoghe contenute in altri disegni di legge erano state bocciate per mancanza di copertura finanziaria. La Legge n.4 del 1999 superava questo ostacolo autorizzando le università a bandire i concorsi riservati, utilizzando, anticipatamente, i fondi liberati dalla soppressione dei posti di tecnico laureato conseguente al passaggio dei tecnici al ruolo di ricercatore.  Entrarono così nei ruoli di ricercatore oltre 2.000 tecnici laureati (erano 2.196 al primo settembre 2001,  secondo un servizio de IlSole24ore, quando non tutti i concorsi riservati erano stati banditi e svolti). In ogni caso, il “canale di reclutamento” costituito mediante le posizioni di tecnico laureato ha svolto un ruolo non indifferente, dopo le sanatorie del 1980, specialmente nelle facoltà di Medicina ed in particolare nelle facoltà di Medicina di Roma “La Sapienza”.

Si deve anche osservare che tra i tecnici laureati che usufruirono dei concorsi riservati c’erano anche alcuni dei titolari di assegno di formazione professionale di cui alla Legge 285 sulla disoccupazione giovanile. Infatti la Legge 18 gennaio 1989, n. 14 che sistemava definitivamente gli assegnisti stabiliva che essi non potevano essere inquadrati come ricercatori. Pertanto molti assegnisti che operavano presso istituti universitari vennero inquadrati come tecnici laureati, salvo usufruire di un secondo scivolo per diventare ricercatori.