La vera storia dell’autonomia universitaria

E’ abbastanza diffusa la leggenda che attribuisce ad Antonio Ruberti, Ministro dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica dal 1989 al 1992, la paternità della cosiddetta “autonomia universitaria”. La leggenda è, in parte, fondata sul fatto che la Legge 168 del 1989, che istituì il nuovo Ministero dell’Università e della Ricerca, concesse anche ampia autonomia didattica e statutaria alle sedi universitarie. L’iniziativa di questa legge è attribuita a Ruberti.

Ma la vera storia dell’autonomia universitaria è un’altra. Antonio Ruberti fu costretto a subire la legge 168 e non fece in tempo a correggerla come avrebbe desiderato. Da buon politico, fece buon viso a cattivo gioco, esaltando spesso, in seguito, le virtù dell’autonomia universitario. Tuttavia il suo concetto preferito non era “autonomia”,  ma “governo del sistema”. Cerchiamo quindi di raccontare la storia correttamente.

Nell’estate del 1987 Ruberti entrò, come Ministro senza portafoglio con delega alla ricerca scientifica e tecnologica, nel Governo presieduto da Giovanni Goria. Il Ministro della Pubblica Istruzione (che comprendeva ancora l’università, ma non la ricerca) era, invece, Giovanni Galloni. Il programma del Governo, su sollecitazione del partito socialista, che era parte integrante della coalizione di maggioranza, prevedeva l’istituzione di un Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica. Antonio Ruberti fu esplicitamente indicato come il futuro titolare del nuovo dicastero.

Si prevedeva quindi un sollecito passaggio a Ruberti della parte “universitaria” delle competenze di Galloni. Il Governo aveva per questo previsto un decreto-legge. Lo stesso strumento legislativo era stato utilizzato pochi anni prima per istituire il Ministero dei Beni Culturali, che fu affidato a Giovanni Spadolini. Del resto, anche in tempi più recenti la riforma dei ministeri è stata corretta attraverso decreti-legge.

Questa parte del programma governativo, ed in particolare la scelta di Ruberti come “ministro designato” risultava gradita anche all’opposizione di sinistra (o parte di essa), come fu segnalato da un articolo di Alberto Asor Rosa, apparso subito dopo la formazione del governo su “La Repubblica”, con il significativo titolo “L’uomo giusto al posto giusto”. Ma l’idea di affidare università e ricerca ad un socialista non doveva essere stata accettata pienamente dalla Democrazia Cristiana.

Fu subito chiaro, infatti, che il progetto di un unico Ministero per Università e Ricerca avrebbe comportato una perdita di “autonomia” da parte del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), che era allora, e da molti anni, un feudo democristiano. Il Presidente del CNR, Luigi Rossi Bernardi, godeva anche di appoggi interni al partito socialista e di un collegamento diretto (attraverso la conoscenza personale della Signora Anna Craxi) con il suo segretario, Bettino Craxi. Egli aveva anche ben coltivato le relazioni con i sindacati ed in particolare con la CGIL-ricerca la quale gli assicurava un collegamento con l’opposizione di sinistra. Insomma era abbastanza ben collegato politicamente per poter cercare di contrastare il progetto di Ruberti.

Anche i sindacati della ricerca, in particolare la CGIL-ricerca, abituati a contrattare per un “comparto”, che comprendeva tutti gli “addetti” alla ricerca, dagli uscieri ai direttori di ricerca, non potevano vedere di buon occhio un progetto che rischiava di portare ad una sostanziale unificazione dello stato giuridico dei ricercatori del CNR (e di altri enti pubblici di ricerca) con quello dei docenti universitari. Per questi ultimi, infatti, non era (e non è) previsto un contratto negoziato dai sindacati. D’altra parte Ruberti aveva subito identificato nel problema dello stato giuridico il nodo cruciale per una efficace unificazione delle competenze per l’università e per la ricerca in un unico Ministero. E infatti, in attesa della costituzione del Ministero, Francesco Merloni, un giurista esperto nei problemi dello stato giuridico dei ricercatori, che pochi anni dopo avrebbe vinto una cattedra di diritto amministrativo, e che era allora un ricercatore del CNR, fu incaricato di studiare il problema sul piano tecnico, predisponendo uno schema di riforma dello stato giuridico dei ricercatori.

E’ probabile che l’opposizione della CGIL-ricerca abbia portato anche l’opposizione di sinistra ad un parziale ripensamento. Poco dopo la pubblicazione dell’articolo di Asor Rosa, uscì, infatti, sempre su “La Repubblica”, un articolo di Stefano Rodotà, il quale  esprimeva l’opinione che il nuovo ministero non poteva essere istituito con un decreto-legge. Bisognava invece seguire l’iter più lungo di un disegno di legge che contenesse anche norme che garantivano l’autonomia delle università.

Il Governo si adeguò subito a questa proposta approvando alla fine di agosto un disegno di legge che, assieme alla norma istitutiva del Ministero, conteneva anche norme (in realtà piuttosto vaghe) che garantivano l’autonomia universitaria e degli enti di ricerca.

Cominciò allora a prendere corpo un’opposizione, fino ad allora latente, a Ruberti e al suo futuro Ministero. Il vessillo dietro il quale si schierava questa opposizione era quello della “autonomia”. Per i più informati questo slogan intendeva riaffermare il potere dei sindacati e della DC all’interno del CNR, ma per molti altri, in particolare per molti professori universitari abituati a pensare in modo astratto,  esprimeva l’idea confusa che un Ministro dell’Università e della Ricerca avrebbe sottratto più autonomia al sistema universitario di quanto non lo facesse già un Ministro della Pubblica Istruzione. Per altri ancora lo slogan difendeva le numerose violazioni dell’autonomia universitaria perpetrate attraverso le leggi di sanatoria, o  attraverso elargizioni mirate di cattedre e ancor meglio di “posti di tecnico laureato”, assegnati, senza nemmeno passare per richieste degli organi accademici, alle “cattedre” dei questuanti.

Il disegno di legge istitutivo del nuovo ministero iniziò allora un lungo iter legislativo, che si concluse solo alla vigilia della caduta del Governo Goria nella primavera del 1989. Col passare del tempo il ddl si trasformò in un testo confuso e contraddittorio che comprendeva pochissime norme di immediata applicazione. Quasi tutte le nuove disposizioni sull’autonomia sarebbero entrate in vigore in ritardo. Per alcune il ritardo era sostanzialmente soggetto alla discrezionalità del Ministro (come l’elezione del Consiglio Nazionale della Scienza e della Tecnologia, che non fu mai eletto), di altre (come le norme di autonomia statutaria) si prevedeva l’entrata in vigore in ritardo per permettere nel frattempo il varo di una più completa legislazione sull’autonomia. Ruberti, ansioso di prendere possesso del suo Ministero, accettò queste contraddittorie disposizioni. Probabilmente, riteneva di riuscire a modificarle con riforme più organiche, e forse più restrittive. Ma intanto il parlamento lo lasciava sulla graticola, mentre il Ministro Galloni si affrettava a dare fondo, con una serie di decreti, al “contingente” di cattedre previsto da precedenti norme di legge e ancora non esaurito, ignorando qualsiasi criterio di programmazione. Solo il 6 ottobre del 1988 il Senato licenziò il testo definitivo del provvedimento che fu trasmesso alla Camera l’11 ottobre. Alla Camera la discussione del testo iniziò nella competente commissione a dicembre 1988, ed andò avanti, in sede referente, fino all’inizio di marzo 1989. Per accelerare l’iter del provvedimento fu allora deciso, il 17 marzo, di assegnarlo in sede legislativa alla Commissione Cultura. Si era così arrivati agli inizi di aprile. Si parlava già di una crisi imminente, e non era affatto sicuro che il nuovo Governo avrebbe riconfermato Ruberti come “ministro designato” per il nuovo dicastero. A questo punto, pur di far passare il Ministero, Ruberti si vide costretto ad accettare un emendamento alla legge istitutiva, che aveva il solo scopo di far fallire il suo progetto.

L’emendamento, presentato dall’On. Silvano Labriola, Presidene della Commissione Affari Costituzionali, eletto nelle liste del Partito Socialista,  sembrava estraneo alla materia del disegno di legge, ma in realtà centrava il cuore del progetto Ruberti. Si stabiliva infatti che lo stato giuridico del personale dipendente degli enti di ricerca  fosse regolato dai contratti stipulati con le organizzazioni sindacali. Si rendeva così impossibile l’unificazione dello stato giuridico dei ricercatori con quello dei docenti universitari. La separazione, sulla base di diversi interessi “contrattuali” di comunità scientifiche con gli stessi interessi di ricerca, rafforzava il potere dei sindacati e delle clientele politiche, con buona pace della vera “autonomia” della scienza e della ricerca. Le altre disposizioni, più o meno contraddittorie, della nuova legge che assunse la denominazione di Legge 9 maggio 1989, n.168, potevano essere, e furono in parte, superate da nuove norme promosse da Ruberti, ma l’emendamento Labriola che si concretò nel primo comma dell’art. 9 della legge, determinò un passaggio irreversibile. Rese inevitabile il progressivo distacco degli enti di ricerca dall’università, un distacco destinato a dar luogo all’inutile duplicazione di molte iniziative scientifiche.

Nonostante le ambizioni dello stesso Silvano Labriola, Ruberti, forte del varo della legge istitutiva del Ministero, divenne Ministro dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica nel successivo Governo, presieduto da Giulio Andreotti, che prestò giuramento nel luglio 1989. Ebbe però scarsi poteri sul sistema ricerca e sul CNR. Anche lui, alla fine, imparò a recitare giaculatorie sulla “autonomia”, e ad avallare la favola che gli attribuiva l’iniziativa per l’autonomia universitaria. Ma, come ho già detto, l’espressione che preferiva era “governo del sistema”. L’autonomia gli era stata fatta trangugiare dai suoi nemici di allora: i sindacati ricerca e l’asse demo-socialista milanese che faceva capo al Presidente del CNR.

Lasciato da parte il CNR, Ruberti si dedicò a promuovere una legislazione universitaria per correggere gli errori e risolvere le ambiguità della Legge 168 del 1989. L’autonomia finanziaria (non molto dissimile da quella introdotta con la finanziaria del 1994) prevista dall’art. 7 della Legge 168, era in effetti già rinviata sine die dalla stessa legge, in attesa di  una futura “legge di attuazione della autonomia universitaria”. Un problema grave era costituito dalle poche righe che sembravano attribuire completa autonomia alle diverse sedi nella progettazione di corsi dei corsi di laurea e di diploma. L’autonomia doveva essere esercitata (art.6) nell’osservanza dei “principi generali fissati nella disciplina relativa agli ordinamenti didattici universitari”. Ma nessuno sapeva quali fossero questi principi. Alla confusione si pose rimedio con una legge che regolava gli ordinamenti didattici universitari, e precisamente con la Legge 341 del 1990. Questa legge istituiva ufficialmente il diploma universitario, distrattamente menzionato nella Legge 168 del 1989, ma in effetti restringeva l’autonomia didattica delle sedi, come fu notato da Sabino Cassese che la criticò fortemente (con un articolo su “La Repubblica). Rimaneva in ballo la spada di Damocle dell’autonomia statutaria. Una spada di Damocle perché, in mancanza dell’entrata in vigore, entro un anno, di una norma generale sull’autonomia  universitaria, era prevista l’applicazione di norme abbastanza confuse (art. 16) che consentivano alle università di cambiare radicalmente la composizione del senato accademico, del consiglio di amministrazione e le procedure per l’elezione del Rettore.

Anche in questo ambito Ruberti presentò un disegno di legge per correggere la Legge 168, ma non riuscì a farlo approvare. Ci fu una serrata opposizione (dei “verdi” in particolare) tesa a far includere nel disegno di legge norme che riguardavano lo stato giuridico del personale universitario. E così si arrivò alla fine della legislatura, nella primavera del 1992, e ad un nuovo Governo, presieduto da Giuliano Amato, che scelse di non proporre ancora Ruberti come Ministro dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologia. Il dicastero creato da Ruberti passò al senatore democristiano Alessandro  Fontana.

Solo allora, quando fu chiaro che di norme generali sull’autonomia universitaria non si sarebbe più parlato, le università cominciarono ad applicare le norme sull’autonomia statutaria previste dall’art. 16 della Legge 168. La poca chiarezza delle norme diede luogo a diversi ricorsi amministrativi, in gran parte accolti dal Consiglio di Stato. Solo norme “ad hoc” varate alla fine degli anni novanta, quando era ministro Ortensio Zecchino, riuscirono a fare chiarezza, ad esempio, sulle procedure per l’elezione dei rettori, legittimando regolamenti elettorali, del tutto simili a quelli che, su ricorso di docenti interessati, erano stati ritenuti illegittimi dal giudice amministrativo.

Ha senso, a questo punto, attribuire la responsabilità a Ruberti per le confuse norme della Legge 168, solo in parte corrette? O dobbiamo invece riflettere sull’occasione persa, allora, per unificare il sistema universitario e di ricerca, consentendone un “governo” responsabile da parte del Ministro, rispettoso dell’autonomia di comunità scientifiche non artificiosamente separate?

Io penso di no, anche se non si deve cadere nell’eccesso opposto e ritenere Ruberti un ministro poco rispettoso dell’autonomia del sistema universitario. Da buon esperto di teoria dei sistemi egli vedeva le singole università inserite in un sistema interdipendente. Gli era probabilmente estranea l’idea di una autonomia atomizzata, esercitata dalle singole sedi universitarie e non da comunità scientifiche nazionali. Esemplari, ad esempio, furono i suoi rapporti con il Consiglio Universitario Nazionale, che, durante il suo ministero aveva il potere di imporre il suo parere al Ministro, poiché su molti argomenti il Ministro doveva decretare “su parere conforme del CUN”. Si partiva tuttavia, in generale, da una ben motivata proposta del Ministro, che poteva solo essere migliorata sul piano tecnico dal parere del CUN. Cessarono così i contrasti di facciata, e gli accordi sottobanco, che avevano spesso, nel passato, caratterizzato i rapporti tra CUN e Ministro specialmente in tema di spartizione delle risorse (cioè delle “cattedre”). L’autonomia del CUN (ben diversa dal potere più o meno clientelare dei singoli docenti che vi sedevano) risultò quindi valorizzata durante il Ministero Ruberti.