Non vi è dubbio che è reale l’esigenza di sanzionare il dissesto delle Università, perché, per quanto l’ente sia in questo modo messo inevitabilmente sotto tutela, non vi è posizione di autonomia, neppure costituzionalmente riconosciuta come quella territoriale o quella funzionale delle Università, che meriti di essere garantita, qualora ne sia fatto un uso contrario alle regole. E’ quindi da condividere l’art 5 comma 1 lett. b) della Riforma Gelmini, che conferisce al Governo una apposita delega proprio per colmare questa lacuna, e merita apprezzamento che la delega sia stata esercitata con il d.lgs. 2011 n.199, oggetto di questo breve commento. Molto meno condivisibile è il contenuto che è stato dato a questa disciplina: i profili discutibili sono molteplici; in questa sede interessano quelli che riguardano più direttamente il proprium dell’Università e, in particolare, il modo abbastanza inadeguato in cui è considerata la possibilità degli Atenei di assicurare l’assolvimento delle funzioni fondamentali relative alla didattica ed alla ricerca.
L’impianto di questa disciplina si può riassumere in tre punti, che si collocano, tra loro, in successione cronologica: come si arriva alla dichiarazione di dissesto, cosa comporta tale dichiarazione e l’eventuale commissariamento dell’ente. Alla base di questa sequenza vi è, poi, l’elencazione di una serie di parametri economico-finanziari per ciascuno dei quali, con apposito regolamento governativo, verranno stabili i relativi valori e saranno graduati in modo da tener distinto il livello “critico” da quello “deficitario”.
La prima fase delle sequenza è il riconoscimento di una “situazione di criticità”, che ricorre quando il valore di un certo numero di parametri si colloca tra il livello “critico” e quello “deficitario”; l’accertamento di tale situazione è effettuata dal collegio dei revisori, che elabora una dettagliata relazione e la trasmette al MPI ed al MEF, i quali decidono di richiedere all’Ateneo l’adozione di un “programma di azioni” della durata massima di cinque anni. Questo programma è adottato dal Consiglio di amministrazione su proposta del Rettore e sentito il Senato accademico; esso è poi approvato dai due Ministeri che possono richiede modifiche ed integrazioni.
Il vero e proprio “dissesto” si ha quando, presumibilmente a seguito del peggioramento della “situazione di criticità”, un certo numero di parametri presentano valori di livello “deficitario”. Anche questa situazione è accertata dal collegio dei revisori e, su tale base, il Consiglio di amministrazione dichiara il ”dissesto”; la relativa delibera, con allegata la relazione del collegio revisori, è trasmessa ai due Ministeri ed alla Procura della Corte dei conti ed è pubblicata sulla GU. E’ peraltro previsto che il “dissesto” si può avere, a prescindere dai valori dei parametri economico-finanziari, nel caso di mancata attuazione del “programma di azioni”, adottato a seguito dell’accertamento della “situazione di criticità”, oppure a seguito del semplice peggioramento dei suddetti parametri: in tal caso sono direttamente i due Ministeri ad attestare la situazione di “dissesto”.
Le conseguenze della dichiarazione di “dissesto” sono sostanzialmente due: la prima è il “piano di rientro” che deve contemplare le misure idonee al risanamento, tra quelle indicate dall’art 8, e che è predisposto dall’Ateneo secondo le linee guida stabilite dai due Ministeri ed è poi da questi approvato; la seconda è la necessità di modificare il bilancio in modo da consentire esclusivamente “le spese obbligatorie e quelle per le quali sia stato assunto un obbligo giuridicamente vincolante verso terzi”. La mancata adozione, da parte dell’Ateneo, o la mancata approvazione, da parte dei due Ministeri, del “piano di rientro” comporta il “commissariamento dell’ente con atto del Consiglio dei ministri. Il “piano di rientro” ha una durata massima di cinque anni e la sua attuazione è controllata dal collegio dei revisori, che predispone una relazione annuale inviata ai due Ministeri ed alla Procura della Corte dei conti. Sulla base di tale relazione il MPI effettua il riscontro tra gli obiettivi programmati dal piano e quelli raggiunti e, qualora emergano scostamenti tali da far ritenere compromessa la realizzazione del “piano di rientro”, il Consiglio dei ministri delibera, anche in questo caso, il “commissariamento” dell’Ateneo.
Gli effetti del “commissariamento” sono la decadenza del Consiglio di amministrazione dell’Università ed il passaggio del governo e dell’amministrazione dell’Ateneo nelle mani dell’organo commissariale (che, a seconda delle dimensioni dell’Ateneo, è monocratico o collegiale) il quale deve però ottenere l’autorizzazione dei due Ministeri per tutte le operazioni non previste dal “piano di rientro”. La gestione commissariale effettua la ricognizione dei creditori e, tenendo conto delle possibilità di soddisfarli, aggiorna il “piano di rientro” sottoponendolo alla approvazione dei due Ministeri. Al termine della sua gestione l’organo commissariale presenta una relazione finale ai due Ministeri ed alla Procura della Corte dei conti e, sulla base di essa, il Consiglio dei ministri delibera la chiusura del “commissariamento”.
Come anticipato all’inizio, appare inadeguata, in tutte le fasi di questa sequenza, la considerazione della possibilità che l’Università in dissesto, o a rischio dissesto, ha di assolvere alle sue funzioni fondamentali.
Così, già a proposito della definizione di “dissesto”, è precisato che esso ricorre “quando la situazione economico, finanziaria e patrimoniale dell’Ateneo raggiunge un livello di gravità tale da non poter assicurare la sostenibilità e l’assolvimento delle funzioni indispensabili…. ovvero quando l’Università non può fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi” (art 2). Sembrerebbero due le condizioni perché possa ricorrere “dissesto” e sembrerebbero essere alternative: insolvenza oppure incapacità di perseguire la “missione” a cui l’ente è preposto. Entrambe le situazioni devono, però, derivare da una grave situazione economica, finanziaria e patrimoniale, per cui non potrebbe essere dichiarato il dissesto nel caso di ente che non è in grado di perseguire la propria “missione” per motivi di altro tipo.
Peraltro, la definizione di “dissesto”, incentrata com’è, sulle due condizioni non trova seguito nei parametri che, in concreto, devono essere applicati per accertare sia la “situazione di criticità” che il “dissesto”. Si tratta, infatti, di parametri economico-finanziari che forse (per quanto in maniera molto indiretta) possono segnalare situazioni di insolvenza, ma che certamente nulla dicono sulla capacità di svolgere ricerca scientifica e di adempiere ai compiti didattici: basti pensare che tra questi parametri vi è la sostenibilità dell’indebitamento, il rapporto tra accertamenti e impegni di parte corrente, il ricorso ad anticipazioni di tesoreria ecc. In definitiva, per il modo in cui è concepito, il “dissesto” potrebbe essere dichiarato anche nel caso di Ateneo che è in grado di assolvere alle sue funzioni fondamentali e che, magari, è in grado di fare ciò proprio per aver compiuto scelte che lo hanno portato al dissesto: che ciò possa accadere lo si capisce ed è condivisibile, perché una situazione deficitaria non è meno grave se prodotta “a fin di bene”, ma rende chiaro che è fuorviante configurare come “dissesto” l’impossibilità di fare ricerca e di offrire adeguata didattica tra i fattori del “dissesto”.
Semmai il rapporto va invertito, nel senso che sono le misure di risanamento a compromettere la funzionalità dell’ente. Ed infatti, tra le misure da prevedere nel “programma di azioni” e nel “piano di rientro” ve ne sono molte suscettibili di compromettere la capacità dell’ente di perseguire la propria “missione”: basti pensare alla riduzione del personale docente e ricercatore, al blocco delle assunzioni e delle procedure concorsuali. Nel caso poi del “dissesto”, il primo effetto della relativa dichiarazione è il divieto di effettuare spese che non siano “obbligatorie” o per le quali non sia “stato assunto un obbligo giuridicamente vincolante”: i due vincoli si prestano a molte incertezze interpretative, perché non è facile distinguere la spesa obbligatoria da quella necessaria ad adempiere obbligazioni; ma quale ne sia l’interpretazione, è facile immaginare che l’esito sia di ostacolare l’acquisto di quanto necessario alla didattica ed alla ricerca scientifica.
Il grado di funzionalità dell’ente, in termini di idoneità a fornire adeguare prestazioni di formazione universitaria ed a svolgere un minimo di ricerca scientifica, è preso esplicitamente in considerazione a proposito della fase terminale di tutta la sequenza. E’ una volta esaurito il commissariamento che viene finalmente coinvolto l’ANVUR: è, infatti, previsto che l’organo commissariale deve trasmettere la sua relazione conclusiva anche all’ANVUR, che “esprime il proprio parere circa il mantenimento dell’accreditamento” e può avanzare al Ministero proposte di federazione o fusione dell’Ateneo in questione con altri Atenei o di razionalizzazione della sua offerta formativa (art 19). Il sistema, così congegnato, presenta diverse incongruenze che snaturano il ruolo dell’ANVUR nel duplice senso di fargli fare cose che non gli dovrebbero competere e, nel contempo, di limitare la portata del suo intervento per gli aspetti che invece gli competono.
Le incongruenze del primo tipo riguardano il contenuto e gli effetti del parere dell’ANVUR. Infatti, se non vi è dubbio che l’ANVUR è in grado di valutare in qual misura l’Ateneo in questione presenta ancora i requisiti richiesti per l’accreditamento e per potersi fregiare della qualifica di Università, certamente non rientra tra le sue competenze il proporre soluzioni organizzative quali la federazione o la fusione con altri Atenei o la modifica dell’offerta formativa. Ciò appare poi aggravato dal fatto che il parere è sì reso al Ministero, ma è anche previsto che l’Ateneo entro 60 giorni dalla proposta dell’ANVUR deve attivarsi per dare seguito ad esso: in questo modo, più che un parere propedeutico ad una decisione del Ministero, l’ANVUR è investito di un potere direttamente prescrittivo nei confronti dell’Ateneo.
Le incongruenze del secondo tipo riguardano il carattere tardivo e soltanto eventuale dell’intervento dell’ANVUR. L’iter di risanamento può durare 5 anni (o addirittura 10 anni se viene cumulata l’attuazione del “programma di azioni” con quella e del “piano di rientro”) e per tutto questo lungo periodo non viene fatta alcuna valutazione degli effetti che le misure nel frattempo adottate sono suscettibili di avere sulla funzionalità della didattica e della ricerca scientifica e, più in generale, sulla permanenza dell’accreditamento. Una valutazione del genere è operata soltanto “a cose ormai fatte”, a risanamento ormai avvenuto; ma potrebbe non esserci neppure in tale momento, giacché l’intervento dell’ANVUR è previsto soltanto a commissariamento concluso, mentre il risanamento, con le misure suscettibili di compromettere la funzionalità didattica e di ricerca dell’Ateneo, lo si può avere senza vi sia stato commissariamento, come risultato della attuazione del “piano di rientro”.
