La premialità alle università è pilotata?

L’avvio del processo di incentivazione dell’efficienza del sistema universitario è opera del Governo Prodi che con la legge finanziaria 244/07 destina al Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) per le Università 550 ml€ di risorse aggiuntive per tutto il triennio 2008-2010, condizionandole all’adozione di un piano programmatic volto a elevare la qualità globale del sistema universitario e il livello di efficienza degli atenei, incentivare l’uso appropriato delle risorse con contenimento dei costi del personale, accelerare il riequilibrio finanziario tra gli atenei.

Tale piano, adottato con Decreto Interministeriale, stabiliva che dei 550 ml€, non meno di 199 ml€ dovessero essere destinati a incentivare il sistema universitario mediante l’attribuzione dell’80% in proporzione al “peso” di ciascun ateneo sul sistema universitario, utilizzando i dati disponibili più recenti e, per la ricerca scientifica, tenendo conto anche dei risultati del Rapporto del CIVR (VTR 2001-2003), ed il restante 20% per le Università con una situazione di sottofinanziamento superiore al 3%.

E’ l’ultimo atto del Ministro del Governo allora in carica.

Qualche settimana dopo, insediatosi il nuovo Governo, la Ministra Gelmini  innova profondamente il sistema di incentivazione del sistema universitario. Con un decreto legge stabilisce che, per promuovere e sostenere l’incremento qualitativo del sistema universitario, a decorrere dall’anno 2009 dovrà essere destinata una quota non inferiore al 7% del FFO e delle risorse aggiuntive prima citate, con progressivi incrementi negli anni successivi. Si guarda bene, però, da stanziare nuove risorse aggiuntive finalizzate alla premialità. Quindi le risorse in più che saranno attribuite alle Università virtuose graveranno sulle casse delle altre che riceveranno meno FFO.

Gli stanziamenti per la premialità, prelavati dall’intero FFO, sono stati pari a:

a)     523,5 ml€, pari a ca. il 7% dell’intero FFO, per il 2009:

b)     720 ml€, pari a ca. il 10% dell’intero FFO, per il 2010;

c)     832 ml€, pari a ca. il 12% dell’intero FFO, per il 2011;

d)     910 ml€, pari a ca. il 13% dell’intero FFO, per il 2012.

Le percentuali di incremento della quota premiale sono risultate rispettivamente pari a: 37,54%, per il 2010; 15,55% per il 2011 e 9,37% per il 2012.

Le modalità di ripartizione delle risorse così individuate sono impostate sulla valutazione della “qualità dell’offerta formativa”, dei “risultati dei processi formativi” e sulla “qualità della ricerca scientifica”. Le risorse sono ripartite a monte per il 34% pariteticamente tra offerta formativa e risultati; per il 66% alla qualità della ricerca scientifica. Per la loro assegnazione agli atenei vengono utilizzati criteri  e indicatori riassunti sinteticamente nella Tabella 1 che segue.

Tabella 1

Sulla base degli indicatori e dei pesi fissati per il 2009 fu stilata una graduatoria di virtuosità delle Università (Fig. 1) che variava, per quelle virtuose, dal +0,26% del Politecnico di Bari al +10,69% dell’Università di Trento; e, per quelle non virtuose, dal -0,39% di Brescia al -3% degli atenei di Messina, Palermo, Foggia e Macerata. Tre Università (Firenze, Siena e Trieste) non figuravano nella graduatoria per mancanza di un piano di risanamento dei rispettivi bilanci.

Fig. 1

Le polemiche e le proteste, soprattutto dei Rettori delle Università classificate “meno virtuose”  o addirittura assolutamente inefficienti, hanno prodotto una rivisitazione dei criteri e degli indicatori che ha avuto effetti nelle assegnazioni dei due anni successivi. I risultati inducono a poter dire che siamo ancora lontani da un metodo trasparente, equilibrato, non suscettibile di “influenze interessate” che assicuri una graduazione corretta degli atenei secondo la loro efficienza.

La constatazione che fino al 2011 i pesi degli indicatori attribuiti a ciascun criterio variavano ogni anno (vedasi Tabella precedente) e che nel 2012 sono rimasti uguali a quelli del 2011, induce ad approfondire la questione per verificare gli effetti che tali variazioni hanno prodotto per ciascun Ateneo, ovvero lo stato di salute degli atenei quando tali criteri e pesi sono rimasti gli stessi.

A tal fine sono stati confrontati gli incrementi percentuali conseguiti di anno in anno da ciascun Ateneo per effetto dell’aumento degli stanziamenti premiali, con l’incremento percentuale di ciascun anno. Le differenze percentuali di ciascun ateneo (positive o negative), graduate dalla maggiore alla minore, sono espressione della premialità conseguita dai singoli atenei nei diversi anni (Figg. 2, 3 e 4)

La graduatoria relativa al 2009 è quella formulata dal MIUR. Quelle del 2010, 2011 e 2012 sono ricavate da elaborazioni su dati MIUR.

Fig. 2

Fig. 3

L’esame della Tabella 1 e dei grafici, tuttavia, ancorchè riferito a risultati complessivi, consente di osservare con più immediatezza gli effetti applicativi di criteri e pesi utilizzati per l’assegnazione della quota maggiore (66%) delle risorse complessive destinate alla valutazione della qualità della ricerca scientifica.  Lo si desume quando si raffrontano due anni consecutivi (2009 e 2010).

Infatti il contemporaneo significativo aumento del peso attribuito al criterio B1 (partecipazione a progetti PRIN), la consistente diminuzione dei pesi dei criteri B3 e B4 e l’introduzione del nuovo criterio B2 (media degli indicatori relativi al programma “Futuro in Ricerca”, ha determinato praticamente un ribaltamento della graduatoria dell’anno precedente collocando tutti gli Atenei con segno negativo nel 2009 nella parte superiore con segno positivo (tranne Perugia e Roma Tre) e confermando virtuosi solo 12 Atenei dei 27 del 2009 (Fig. 2). Emblematici i casi delle Università di Foggia e Trento, rispettivamente ultima e prima nella classifica del 2009, che figurano nella classifica 2010 alle punte estreme della graduatoria, ma a posizioni invertite. Il che la dice lunga sulla scelta dei pesi adottati che, sembrerebbe, varino in rapporto agli obiettivi che vogliono raggiungere i decisori tecnico-politici e non alla reale virtuosità degli Atenei.

Ed infatti, il confronto tra il 2010 e il 2011 (Fig. 3), con criteri immodificati, ma con pesi nuovamente  cambiati  (innalzamento di B1 e B4, diminuizione di B3 e invarianza di B2) mostra una graduatoria nuovamente rivoluzionata, nella quale quasi tutti gli Atenei risultati virtuosi nel 2010 risultano riprecipitati nella parte negativa della graduatoria.

Il confronto dei dati del 2012 sul 2011 (Fig. 4) sembra smentire tale illazione. Infatti, a parità di criteri e pesi, utilizzati per entrambi gli anni considerati, si riconfermano nella graduatoria con il segno positivo solo  11 atenei, ai quali se ne aggiungono altri 16 che nel 2011 figuravano nella graduatoria con il segno negativo. Analogamente si riconfermano nella graduatoria 2012 con il segno negativo 14 atenei ai quali se ne aggiungono altri 12 che nel 2011 figuravano nella graduatoria con il segno positivo. Quindi a parità di criteri e pesi, gli spostamenti nella graduatoria di merito verso l’alto o verso il basso, corrisponderebbero a miglioramento/peggioramento dell’efficienza complessiva dell’ateneo rispetto al 2011.

Fig. 4

L’analisi dei dati costruiti sull’aggregato delle assegnazioni, non consente di apprezzare gli effetti prodotti  dall’insieme dei criteri e pesi utilizzati per le assegnazioni agli atenei delle risorse destinate alla premialità, soprattutto quelle, più esigue per consistenza (34%) finalizzate alla valutazione della qualità dell’offerta formativa (17%) e ai risultati dei processi formativi (17%).

Per approfondire l’esame è necessario osservare i dati disaggregati. Pertanto sono stati messi a confronto i valori delle risorse assegnate nel 2010, 2011 e 2012 per ciascuno degli obiettivi da premiare. Il risultato in forma grafica è illustrato nelle figure che seguono (Figg. 5, 6 e 7).

La prima osservazione è stata rivolta alla valutazione della didattica, per la quale negli anni 2010-12 sono stati utilizzati gli stessi criteri e pesi.

Per quanto riguarda la domanda (Fig. 5), è emerso che nel 2011 tutti gli atenei hanno ottenuto un incremento delle quote attribuite per l’offerta rispetto al 2010; ciò non è attribuibile, per gli atenei destinatari di un modesto incremento, ad un miglioramento dell’offerta formativa, ma all’incremento della quota premiale complessiva (+15,55%). Infatti, nel 2012, ben 11 atenei hanno ricevuto una quota premiale uguale o leggermente inferiore a quella del 2011, nonostante l’incremento complessivo delle risorse per la premialità sia stato del 9,37%.

Fig. 5

Per i risultati dei processi formativi, invece, sono rispettivamente 13  e 22 gli atenei che, nel 2011 e nel 2012, hanno ricevuto una quota premiale uguale o inferiore a quella rispettivamente del 2010 e del 2011, a fonte degli incrementi complessivi suevidenziati.

Fig. 6

Per quanto riguarda la valutazione della ricerca scientifica il grafico mostra che quasi tutti gli atenei (ad eccezione degli atenei di modeste dimensione), anche quelli che nella graduatoria complessiva sono risultati meno virtuosi, hanno ottenuto nel 2011 più risorse rispetto al 2010. Mentre nel 2012, sono 8 atenei che hanno ricevuto una quota premiale per i risultati della ricerca uguale o inferiore a quella del 2011.

Fig. 7

Da notare che nelle assegnazioni per la premialità del 2012 non è inclusa l’Università di Trento, mentre compare per la prima volta l’Università di Urbino che non figurava negli anni precedenti.