Il diritto allo studio in Italia: perché non funziona?

Premessa

La Commissione Europea, per rilanciare e rafforzare l’economia comunitaria, ha presentato nel 2010 un piano strategico denominato Europa 2020 nel quale ha fissato alcuni obiettivi quantitativi da raggiungere entro il 2020, il cui conseguimento da parte degli Stati membri è ritenuto fondamentale per lo sviluppo. Sul fronte dell’istruzione si chiede ai Paesi aderenti, oltre alla riduzione del tasso di abbandono scolastico al 10%, l’incremento della quota di popolazione laureata di età compresa tra i 30-34 anni, la quale, entro il 2020 dovrebbe essere almeno pari al 40%. Il governo italiano nel 2011 stabilì per l’Italia un traguardo più realistico ma senza dubbio più modesto[1], ovvero una percentuale del 26-27%. A distanza di cinque anni, a che punto è l’Italia? I dati Eurostat[2] evidenziano che nel 2015 è ormai prossima a conseguire l’obiettivo che si era prefissato ma molto lontana dalla media europea pari al 38,7%, soprattutto è il paese con la più bassa percentuale di giovani con una formazione terziaria (Fig. 1).

Fig. 1 – La percentuale di giovani di età compresa tra i 30 e i 34 anni laureati, 2010-2015

Fonte: Eurostat

Il target del 40% di Europa 2020 appare una meta pressoché irraggiungibile dall’Italia nel breve-medio periodo poiché a fronte di un numero quasi invariato di diplomati, si registra dal 2010/11 un calo degli immatricolati giovani, cioè nella fascia di età 18-22 anni: in breve, meno diplomati hanno deciso di intraprendere gli studi universitari. Negli ultimi quattro anni il tasso di passaggio scuola-università è fermo a poco più del 54% (Tab. 1). Disarticolando il rapporto “immatricolati su diplomati” per tipo di diploma conseguito, emerge in modo netto che sono principalmente quanti hanno acquisito un diploma tecnico e professionale a non proseguire gli studi[3], notoriamente provenienti da contesti socio-economici più svantaggiati: sono i soggetti probabilmente più scoraggiati dal costo del percorso formativo, dai tempi di conclusione non brevi (specie quando si è studenti-lavoratori), e forse sono quelli meno convinti dell’efficacia del titolo quale forma di ascensore sociale. Perché se è vero che la laurea “paga”, in Italia paga soprattutto alla lunga, come dimostrano le indagini AlmaLaurea, le quali mettono in luce come la condizione dei laureati in termini occupazionali, retributivi e contrattuali, migliorino sensibilmente soltanto nel passaggio da 1 a 5 anni dalla laurea.

La questione cruciale è: come recuperare questi studenti e, più in generale, come ampliare l’accesso all’istruzione universitaria? Uno strumento necessario, sebbene non sufficiente, è la politica per il diritto allo studio universitario (DSU) che ad oggi non sta funzionando a dovere.

Tab. 1 – Il tasso di passaggio all’università, 2010/11-2015/16

*Diplomati nell’a.s. precedente a quello dell’immatricolazione.

Fonte: Elaborazione Osservatorio su diplomati (dati MIUR) e immatricolati rilevati dall’Anagrafe Nazionale Studenti.

Le principali criticità del DSU

Gli studenti che hanno acquisito un certo numero di crediti in relazione all’anno di iscrizione (requisito di merito) e versano in condizione economico-patrimoniale disagiata, attestata dai valori ISEE e ISPE che debbono collocarsi al di sotto di una certa soglia (requisito economico), possono accedere al sistema di sostegno agli studi universitari che si sostanzia in tre forme di intervento: l’esonero totale dalle tasse universitarie, la borsa di studio (che viene integrata in caso di partecipazione ad un programma di mobilità internazionale) e, per gli studenti fuori sede, l’alloggio in residenza universitaria a tariffe agevolate. Sulla carta si tratta quindi di un aiuto quasi a tutto tondo. Quali sono i limiti? In primo luogo, ha diritto al sostegno una platea molto circoscritta di studenti, il 10-11% della popolazione universitaria, una percentuale che è rimasta invariata da una dozzina di anni e che solo l’innalzamento dei limiti ISEE e ISPE potrebbe allargare[4].

In secondo luogo, avere diritto alla borsa di studio non significa automaticamente beneficiarne, i borsisti sono un sotto-gruppo degli idonei: nel 2015/16, 146.958 sono stati gli idonei, di cui 137.487 i beneficiari di borsa, pari all’8,3% degli iscritti universitari e al 93,6% degli aventi diritto. La media nazionale nasconde delle situazioni locali molto difformi, particolarmente critiche in alcune regioni del Sud: in Campania, Sicilia e Calabria, nel 2014/15, meno della metà degli aventi diritto è risultato borsista (Tab. 2). Il fatto che la percentuale di beneficiari sia aumentata nel 2015/16 non deve ingenerare ottimismo essendo una conseguenza della riforma dell’ISEE[5] che, modificando la modalità di calcolo dell’indicatore[6], ha determinato una riduzione della platea degli idonei del 19%. Nonostante la cospicua contrazione non tutti gli idonei hanno ricevuto la borsa (come ci si sarebbe aspettato), e per di più c’è stata una riduzione dei borsisti rispetto all’anno precedente (Tab. 3). Nel 2016/17, a seguito dell’innalzamento dei limiti ISEE e ISPE[7], è plausibile che il numero di aventi diritto torni ai livelli del 2014/15.

Perché esiste (solo in Italia) la figura dell’idoneo non beneficiario? Le cause vanno individuate, da un lato, nel sistema di finanziamento, incompiuto, dall’altro, nell’ammontare insufficiente di risorse destinate a questa politica.

Tab. 2 – La percentuale di idonei beneficiari di borsa di studio, a.a. 2014/15-2015/16

Nota: non sono incluse le borse che le Prov. autonome di Trento e Bolzano e la Valle d’Aosta erogano a studenti residenti che studiano in atenei italiani o esteri al di fuori del territorio provinciale/regionale.

Fonte: Elaborazione Osservatorio su dati UFF. STAT. MIUR.

Tab. 3 – Il numero di idonei e di borsisti in Italia, a.a. 2014/15-2015/16

Fonte: Elaborazione Osservatorio su dati UFF. STAT. MIUR.

Sul fronte alloggio la situazione è anche più critica. Su circa 72.400 studenti idonei fuori sede, 28.000 sono stati assegnatari di posto letto, pari al 39%, ancora una volta con percentuali di soddisfacimento della domanda molte diverse da regione a regione (Fig. 2). Il confronto europeo è impietoso, perché l’Indagine Eurostudent sulle condizioni di vita e di studio condotta in 29 paesi europei, mostra che l’Italia è quello con la più bassa percentuale di studenti che dimorano in uno studentato[8], pari al 2%. Sebbene la l. 338/00 abbia senza dubbio contribuito ad incrementare l’offerta abitativa, attraverso l’erogazione di cofinanziamenti ministeriali finalizzati all’acquisto, ristrutturazione, o costruzione di immobili da adibire a residenze universitarie, i 43.600 posti destinati a studenti nel 2015[9] è una cifra che impallidisce di fronte ai 165mila posti letto della Francia e ai 183mila della Germania.

In terzo luogo, si tratta di un aiuto tardivo che lo studente riceve solo ad anno accademico inoltrato, con modalità e tempi differenti a seconda della sede regionale di studio. A titolo esemplificativo, nelle tabelle 4 e 5, sono indicate le date di pubblicazione delle graduatorie e le tempistiche di erogazione della borsa di studio per uno studente che sia iscritto nell’a.a. 2016/17 al primo anno di un corso di laurea triennale/ciclo unico presso gli atenei del Piemonte, della Toscana o della Puglia e abbia fatto richiesta di borsa. E’ palese che la decisione di iscriversi all’università è assunta a prescindere dall’esito della domanda di borsa, che conoscerà tra fine ottobre e metà dicembre, e che non può mantenersi da subito con l’importo di borsa, che riceverà solo in quota parte a dicembre in due realtà su tre (…a meno che non risulti idoneo non beneficiario).

Fig. 2 – La percentuale di idonei fuori sede beneficiari di posto letto, a.a. 2015/16

Fonte: Elaborazione Osservatorio su dati UFF. STAT. MIUR per i posti assegnati agli idonei, e su dati MIUR – Ufficio VIII per il numero di idonei fuori sede.

Tab. 4 – La pubblicazione delle graduatorie definitive presso EDISU Piemonte, DSU Toscana e ADISU Puglia

FONTE: Bando di concorso EDISU Piemonte; DSU Toscana; ADISU Puglia, a.a. 2016/17

Tab. 5 – I tempi di pagamento della borsa presso EDISU Piemonte, DSU Toscana e ADISU Puglia

FONTE: Bando di concorso EDISU Piemonte; DSU Toscana; ADISU Puglia, a.a. 2016/17

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Il sistema di finanziamento

Per rendere efficace la politica per il DSU occorrerebbe attuare una serie di correttivi, primo fra tutti la revisione del sistema di finanziamento affinché non ci sia più alcun gap tra il numero di idonei e quello dei borsisti. Attualmente vi sono tre fonti che finanziano le borse di studio: il Fondo statale integrativo, ripartito tra le Regioni in misura proporzionale alla spesa sostenuta per borse, al numero di idonei e al numero di posti letto gestiti (detto in estrema sintesi); il gettito della tassa regionale per il DSU, pagata da tutti gli studenti eccetto gli idonei; le Regioni stesse, con risorse proprie. Perché allora non funziona questo sistema? In primo luogo perché l’ammontare del Fondo statale non è stabilito in base al fabbisogno ma essenzialmente sullo storico; in secondo luogo, perché la compartecipazione delle Regioni al finanziamento delle borse è lasciata alla loro completa discrezionalità, i governi regionali decidono se e di quanto integrare le risorse statali (e l’esperienza passata ha dimostrato che quando aumentano le risorse statali o le entrate da tassa DSU, quelle proprie regionali diminuiscono).

Nel 2014/15, complessivamente le tre fonti hanno assicurato un finanziamento di 510 milioni di euro per le borse di studio, di cui 162,6 milioni provenienti dal Fondo statale integrativo (Fig. 3), si tratta di un ammontare irrisorio in comparazione a 1,9 e 2,2 miliardi di euro destinati, rispettivamente, nello stesso anno da Francia e Germania al sostegno agli studenti.

Fig. 3 – Le risorse finanziarie per il DSU, distinte per fonte di finanziamento, a.a. 2005/06-2016/17

Nota: non sono ancora disponibili i dati sulle entrate da tassa DSU e sulle risorse proprie regionali negli a.a. 2015/16 e 2016/17.

Fonte: Elaborazione Osservatorio su dati MIUR – Uff. VIII.

Le prospettive future

Nella legge di bilancio 2017 il Fondo statale integrativo è stato incrementato di 50 milioni di euro a decorrere dal 2017, ciò che nei fatti equivale a stabilizzarlo a circa 217 milioni di euro. Sebbene non si possa che plaudire a questa iniziativa che sottrae l’ammontare del Fondo ad oscillazioni annuali, talvolta anche cospicue, dall’altro è inoppugnabile che la cifra è ampiamente insufficiente e ancora una volta non fondata sul fabbisogno necessario a coprire la totalità delle borse di studio. Tuttavia, nella stessa legge di bilancio, si dà il via ad una revisione dei criteri di riparto del Fondo al fine di rendere effettivo il mai attuato art. 18 del D.Lgs. n. 68/2012 secondo cui: l’assegnazione statale deve avvenire in misura proporzionale al fabbisogno finanziario delle regioni; le risorse proprie delle regioni debbono essere in misura almeno pari al 40 per cento di quanto ricevuto dallo Stato. Si afferma, infatti, che entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge di stabilità il MIUR emanerà (di concerto con il MEF) un decreto per determinare i fabbisogni finanziari regionali. La strada è aperta, l’auspicio è che venga percorsa rapidamente fino in fondo.

[L’articolo è stato pubblicato nella Rivista Universitas n° 142]

[1] Cfr. Programma Nazionale di Riforma deliberato dal Consiglio dei Ministri ad aprile 2011.

[2] Commissione Europea, Education and Training Monitor 2016, 2016.

[3] Il tasso di passaggio dei maturi tecnici e professionali è pari, rispettivamente, a 35,7% e 17,1% rispetto all’88,5% dei liceali.

[4] Gli acronimi ISEE e ISPE stanno, rispettivamente, per Indicatore della situazione economica equivalente e Indicatore della situazione patrimoniale equivalente. La normativa nazionale prevede che le Regioni fissino autonomamente i limiti per accedere alla borsa entro i 15.749 e i 23.000 euro per l’ISEE, e entro l’intervallo di 27.560 e 50.000 euro per l’ISPE. Cfr. DPCM 9 aprile 2001, art. 5, co. 9.

[5] Si veda al riguardo IRPET Toscana, Gli effetti della riforma dell’ISEE sul diritto allo studio universitario, novembre 2016.

[6] DPCM 5 dicembre 2013, n. 159 Regolamento concernente la revisione delle modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente.

[7] Il MIUR con il DM 23 marzo 2016, n. 174, ha innalzato le soglie ISEE e ISPE per accedere alla borsa di studio, rispettivamente, da 20.998 a 23.000 euro e da 35.435 a 50.000 euro.

[8] Hauschildt, K. et al., Social and Economic Conditions of Student Life in Europe, EUROSTUDENT V, 2015, www.eurostudent.eu.

[9] Sono inclusi nel computo anche i posti letto dei Collegi statali o non statali legalmente riconosciuti.