Much ado about nothing? I nuovi bilanci e il turn-over alla luce del decreto n.49

Nel pieno del dibattito e delle aspettative suscitate dai regolamenti concernenti le abilitazioni nazionali vorremmo porre l’attenzione su un aspetto decisivo per le possibilità di reclutamento degli atenei: le disposizioni previste dal Decreto legislativo recante la disciplina per la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei (d.lgs. 29 marzo 2012 n. 49, G.U. 102 del 3 maggio 2012). Per una lettura puntuale di questo decreto rimandiamo all’articolo di Francesca Coin pubblicato su questa rivista. Richiamando però il lettore sul fatto che alcune disposizioni hanno visto modificazioni di rilievo. Tra queste, quella relativa alla durata per il solo 2012 delle norme che analizzeremo: quelle relative al calcolo della virtuosità dei bilanci in funzione delle prospettive di turn-over. Questione che apre a scenari inquietanti sui quali ci soffermeremo nelle righe finali.

Una prima lettura di alcuni dei bilanci degli atenei italiani sembra confermare l’ipotesi, già segnalata dalla relazione tecnica del Senato della Repubblica che accompagnava la bozza di decreto, che la nuova disciplina di bilancio possa rendere de jure la gran parte degli atenei italiani “non virtuosa” e abbattere drasticamente le possibilità di reclutamento.

Il decreto legislativo n.49 prevede, infatti, l’adozione di sistema di programmazione economico-finanziaria sulla base di principi che mirano a “riequilibrare” la consistenza delle spese per il personale alle disponibilità di bilancio patrimoniale degli atenei. Le nuove modalità di calcolo e di monitoraggio dei bilanci  cancellano il precedente limite di spesa per l’assunzione di personale fissato dalla Legge 449/1997 conosciuto come “limite del 90%”. La legge stabiliva un rapporto massimo al 90% tra assegni fissi AF(Ti) e fondo di finanziamento ordinario (FFO). Se con assegni fissi si consideravano quelli relativi alle spese per personale a tempo indeterminato, ai fini del calcolo delle risorse degli atenei entravano nel computo esclusivamente quelle provenienti dall’erogazione del ministero come FFO. Il reclutamento – nei limiti al turn-over vigenti – era quindi possibile se AF(Ti)/FFO ≤ 90%. Oltre questa soglia il turn-over degli atenei veniva bloccato.

Che un simile meccanismo avesse fatto il suo tempo era evidente. Da un lato, abbiamo assistito negli ultimi anni al progressivo ridursi dei trasferimenti ministeriali – e quindi del restringimento costante del denominatore – solo in parte tamponato da una diminuzione progressiva delle spese per assegni fissi dovuta ad un turn-over massiccio, al blocco degli aumenti stipendiali per i docenti e del rinnovo dei contratti per il personale TA. Molti atenei, a dispetto della effettiva qualità delle proprie politiche di bilancio, si sono scoperti non virtuosi. Dall’altro lato, questa modalità di calcolo non era in grado di rappresentare le evoluzioni nelle politiche di bilancio di strutture alle quali sempre maggiori risorse arrivano da finanziamenti da parte di enti locali, progettazione, conto terzi, indebitamenti.

Il d.lgs. n.49 definisce, allora, una nuova modalità di calcolo del rapporto tra spese per il personale e le risorse a bilancio dell’ateneo:

Che possiamo sciogliere utilizzando questa legenda:

La nuova modalità di calcolo del rapporto e il nuovo limite di spesa sostituiscono, in buona sostanza, “il vecchio 90%”. Per individuare quanto un ateneo può utilizzare dei punti organico disponibili in funzione di questo rapporto è necessario, tuttavia, tener conto di un secondo indicatore, anche’esso condizionante: l’indicatore delle spese per indebitamento (ISI) dato dal rapporto tra entità dei mutui accesi dagli atenei ed entrate in bilancio:

FPT = Fondo programmazione triennaIe

F.Ed. = Contributi statali per investimento ed edilizia

EC = Entrate contributive al netto dei rimborsi

FP = Fitti passivi)

SP = Spese personale a carico ateneo

Il decreto legislativo stabilisce pertanto una precisa relazione tra questi due indicatori, il limite di spesa all’80% e il limite di indebitamento al 15%, in relazione alle possibilità di impiego delle risorse liberate per nuovo reclutamento. A seconda della quota che gli atenei raggiungono nei due indicatori vengono stabilite quote di utilizzo delle risorse per nuovo reclutamento. Quote che possono essere così schematizzate:

Per LS ≥ 80% e ISI > 10% = max 10% AFcessati anno prima

Per LS ≥ 80% e ISI ≤ 10% = max 20% AFcessati anno prima

Per LS < 80% = max 20% AFcessati anno prima + 15% …….

dove con AFcessati si intende la quota di assegni fissi, ossia di risorse connesse al pagamento degli oneri stipendiali, che si liberano per in ragione delle dinamiche di pensionamento.

Questa lunga introduzione è necessaria per comprendere come la vecchia soglia del 90% sia oggi superata da nuovi meccanismi di monitoraggio più complessi. In termini generali, possiamo affermare che se l’intento del legislatore era quello di dotarsi di un modello di analisi della virtuosità dei bilanci più efficace di quello previsto dalla Legge 449/1997, è riuscito a definire un modello tanto più dettagliato quanto complicato che, come vedremo, rischia di avere quale unico reale effetto l’abbattimento delle capacità di reclutamento degli atenei italiani. Col rischio che questo taglio possa essere mitigato eventualmente attraverso la crescita delle entrate mediante l’aumento delle tasse e dei contributi degli studenti; a dispetto del vincolo che pone un tetto al 20% sul FFO le entrate da contribuzione studentesca sulla quota totale del FFO previsto dall’art. 5, d.P.R. 306/1997 prima esistente.

Abbiamo infatti analizzato undici bilanci preventivi del 2012 e quello consuntivo del 2010 del Politecnico di Bari per verificare lo stato dei bilanci degli atenei italiani alla luce della nuova normativa. La principale difficoltà incontrata ha riguardato l’individuazione delle poste che compongono il numeratore e il denominatore della frazione a causa della diversa impostazione dei bilanci sia nella elencazione delle Entrate, sia in quella delle Uscite.

Nelle Entrate (denominatore), ad esempio, non è facile rilevare dagli schemi di bilancio se i trasferimenti da Enti esterni (Regioni, Comunità Europea, ecc.) siano pluriennali (quindicennali, per docenti, o, per la durata dei contratti per il personale tecnico-amministrativo) per poterli considerare utili ai fini del calcolo.  Così come la dizione “altri finanziamenti del MIUR” non consente di essere certi di considerarli tra le “assegnazioni eventuali” previste dal Decreto 49/2012,

Per quanto riguarda le Uscite (numeratore) l’esposizione delle poste che compaiono nella formula, in taluni casi è presentata in maniera dettagliata così come indicate nel Decreto,  in altri in maniera aggregata. Altrettanto difficoltosa si presenta l’individuazione degli “oneri riflessi” che dovrebbero riguardare le ritenute operate sugli assegni fissi erogati al personale, laddove, invece, spesso sono esposti in unica voce nelle partite di giro; cosa di non poco conto atteso che trattasi di posta abbastanza consistente.

Fatte salve le necessità di assumere le nostre proiezioni con la necessaria cautela, riteniamo utile mostrare, tra i dodici bilanci analizzati, quattro che possono chiarire le nostre perplessità (ma nel file xls allegato trovate gli altri otto). E faremo riferimento a quattro atenei “virtuosi”, ossia atenei che alla luce delle disposizioni della Legge 449/1997 non erano sottoposti al blocco del turn-over.

Ribadiamo che per una esposizione più dettagliata e corretta dei bilanci, che si noterà differiscono da ateneo a ateneo, sarebbe necessario individuare voci omogenee oltre che avere bilanci più dettagliati e informazioni dirette relative alle diverse voci. Peraltro, sarebbe necessario ampliare significativamente il numero dei bilanci analizzati; un lavoro ancora in fieri e che prenderà tempo tenuto conto sia della riservatezza che molti atenei mostrano sui loro bilanci, sia della complessità della materia. Tuttavia, ci pare che le indicazioni che vengono da questa analisi minima chiariscano bene i rischi della nuova disciplina: dei quattro casi, la Federico II appare di poco sopra il limite dell’80%, gli altri tre casi sono significativamente al di sopra di esso.

E’ necessario ricordare che questo dato costituisce solo il primo dei due indicatori che determinano le possibilità di turn-over poiché al limite di spesa all’80% si deve affiancare anche l’indicatore ISI di indebitamento. Tuttavia, se fosse confermata la previsione di un superamento del limite dell’80%, anche percentuali di indebitamento molto basse  comporterebbero un turn-over massimo al 20% delle risorse disponibili. Ben al di sotto, quindi, dell’attuale 50% previsto per questi atenei con la precedente normativa. E’ evidente che questi dati debbono essere maneggiati con cautela, ma crediamo che costituiscano comunque un campanello d’allarme.

Un ultimo elemento problematico è dato dalla disposizione per cui questa nuova disciplina si applica fino al 31 dicembre 2012. Ossia varrebbe in via transitoria solo per quest’anno. L’articolo 7, al comma 1, recita infatti che le disposizioni del decreto valgono “dalla data di entrata in vigore del presente decreto, e comunque limitatamente all’anno 2012, di prevedere che…”. Ed allora, “much ado about nothing?”. La questione è complessa, perché il decreto prevede che per gli anni successivi al primo le disposizioni in esso contenute possano essere riviste con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri da emanare entro il dicembre antecedente al successivo triennio di programmazione (art.7, comma 6). Ed allora, c’è da sperare che il processo di monitoraggio avviato dal Ministero e dagli atenei, se dovesse confermare le nostre proiezioni, avvii una messa in discussione degli attuali vincoli. Tuttavia, cosa accadrebbe nel caso in cui alla scadenza del decreto non ci siano atti di rinnovo o modifica del decreto non è chiaro. Certamente non sarebbe possibile, in assenza di un ulteriore decreto, ristabilire il vecchio limite del 90%. Né però è plausibile che le disposizioni conservino la loro vigenza successivamente a dicembre 2012. Quello che appare probabile è che in questo caso gli atenei si troveranno nell’ennesima condizione di vuoto normativo e quindi nell’impossibilità di svolgere una qualsiasi programmazione del reclutamento. Il Profumo dell’ anno che verrà, forse, ci darà la risposta.