La magia nera dei Punti Organico e i loro misteri svelati

Roars è intervenuto sulla questione della distribuzione dei punti organico 2018, evidenziando molte delle incongruenze della ripartizione. Ora che i dati ufficiali sono stati pubblicati, possiamo ricostruire come funziona il nuovo algoritmo e spiegare i motivi dei paradossi. Attualmente i punti organico sono distribuiti in due quote. Una prima quota (che chiameremo quota “base”) assegna a ciascun Ateneo punti organico corrispondenti al 50% dei propri pensionamenti dell’anno precedente. I rimanenti punti organico, che saranno un po’ più del 50% dell’interno turnover nazionale (a causa del caso particolare di Cassino che non riceve punti organico “base”), sono inseriti in un jackpot a disposizione degli atenei cosiddetti “virtuosi” che competono in base a un parametro dimensionato sulla base delle spese per il personale. Ed ecco che nascono i paradossi. Per esempio, il paradosso del vizio premiato e della virtù punita: una Università “più virtuosa” può vedersi assegnato un turnover inferiore di una Università “meno virtuosa”. Oppure il paradosso dell’asso pigliatutto, ovvero di come un ateneo potrebbe accapparrarsi tutto il jackpot. Ma quale è la madre di tutti i paradossi? È la limitazione del turnover. Nell’articolo mostriamo cosa succerebbe se fosse rimossa, anche senza aumentare l’FFO e senza rilassare i vincoli di virtuosità, anzi rendendoli più severi.

Roars è intervenuto sulla questione della distribuzione dei punti organico 2018 (https://www.roars.it/punti-organico-2018-il-nord-si-prende-280-ricercatori-dal-centro-sud/), operata pochi giorni fa dal MIUR, evidenziando molte delle incongruenze della ripartizione. In quella occasione non era stato possibile fornire una motivazione ai paradossi individuati poiché i dati ufficiali alla base della distribuzione non erano stati ancora resi noti. Ora che questi dati sono stati pubblicati, possiamo ricostruire come funziona il nuovo algoritmo e spiegare i motivi dei paradossi evidenziati già nel precedente articolo. Come vedrete, si confermeranno le ipotesi già avanzate nel precedente articolo e si possono evidenziare anche nuovi elementi.

L’oscuro algoritmo di distribuzione dei punti organico

Prima di iniziare una premessa: il primo obiettivo delle nuove facoltà assunzionali concesse ad un Ateneo, sotto forma di punti organico, dovrebbe essere quello di compensare i pensionamenti. Tale compensazione può avvenire in tutto o in parte e si parla di turnover, riferendosi al rapporto tra punti organico e pensionamenti. La condizione di equilibrio di un ateneo (quella nella quale l’ateneo né cresce né si contrae) corrisponderà quindi ad un turnover del 100%.

Attualmente i punti organico sono distribuiti in due quote. Una prima quota (che chiameremo quota “base”) assegna a ciascun Ateneo punti organico corrispondenti al 50% dei propri pensionamenti dell’anno precedente.

Il turnover al livello nazionale è bloccato al 100% (in forza dell’art.66, comma 13-bis, del Decreto legge 25/06/2008, n.112, convertito nella Legge 06/08/2008, n.133), pertanto, i rimanenti punti organico, che saranno un po’ più del 50% dell’intero turnover nazionale (a causa del caso particolare di Cassino che non riceve punti organico “base”), sono inseriti in un paniere che va a formare un jackpot a disposizione degli atenei cosiddetti “virtuosi” che competono per aggiudicarsi una quota “aggiuntiva” di punti organico. Sulla base dei parametri definiti dalla legislazione vigente (Decreto legislativo 29/03/2012, n.49 i cui parametri sono stati recentemente aggiornati dal recente D.P.C.M. del 28 dicembre scorso) tutti gli atenei italiani (con l’eccezione appunto di Cassino) sono virtuosi, quindi, tutti competono. Se questa quota fosse stata distribuita tra gli atenei in proporzione ai propri pensionamenti, ciascun ateneo si sarebbe visto ridistribuire il rimanente 50% del proprio turnover ed il vincolo nazionale del 100% di turnover si sarebbe riversato semplicemente sugli Atenei. Tuttavia, la legislazione vigente (citati D.Lgs 29/03/2012, n.49 e D.P.C.M. del 28/12/2018) abbinata alla limitazione di turnover non prevede questo ed il peso di ciascun ateneo cambia. Vi chiederete, come?

Facendo uso dei dati ufficiali possiamo rispondere con certezza a questa domanda. Ogni Ateneo concorre alla assegnazione dei punti organico inseriti nel jackpot in maniera proporzionale ad un parametro che indicheremo con M, definito come segue:

Questo parametro può essere posto in relazione all’indicatore di sostenibilità economico-finanziaria (ISEF) definito dalla legislazione vigente come:

Ne consegue che il parametro M può essere scritto come:

Quindi, M è un parametro dimensionato sulla base delle spese per il personale (cui vanno aggiunti gli oneri di ammortamento che tuttavia sono spesso una piccola frazione delle spese di personale) dove, in effetti, è solo il termine (ISEF‑1) che esprime il “merito” di ciascun Ateneo.

Paradosso 1

O di come una Università “più virtuosa” si veda assegnato un turnover inferiore di una Università “meno virtuosa”

Riprendiamo confronto riportato da Roars nel precedente articolo tra l’Università di Napoli Federico II e l’Università di Udine alla luce dei dati in tabella:

Sia Napoli Federico II sia Udine sono “virtuose” ma possiamo affermare che Napoli sia “più virtuosa” di Udine avendo un indicatore delle spese di personale (ISP) ed un ISEF rispettivamente più basso e più alto di quello di Udine. Viene da chiedersi allora perché Udine abbia un turnover superiore al 100% e Napoli Federico II inferiore al 100%.

La risposta risiede nel fatto che nella espressione del parametro di redistribuzione (M) compaiono le spese di personale (che riflettono la dimensione di un Ateneo) laddove sarebbe logico che comparissero i pensionamenti, poiché, come si diceva sopra, obiettivo della assegnazione delle facoltà assunzionali è di ripristinare i docenti che sono andati in pensione.

Infatti, considerando il valore del parametro di redistribuzione M dei due atenei riportato in tabella:

M_Napoli = € 53,089,579

M_Udine = € 10,402,368

si ottiene il valore del rapporto M_Napoli / M_Udine= 5.10 che, si noti, rispecchia il rapporto tra l’assegnazione dei punti organico aggiuntivi ai due Atenei (46.80 / 9.17 = 5.10) e, sulla base della espressione di M vista in precedenza, corrisponde al prodotto tra il rapporto delle spese di personale dei due atenei (€285,828,225 / €67,755,058 = 4.21) e quello dei rispettivi parametri che abbiamo sopra definito di merito: ((ISEF_Napoli‑1) / (ISEF_Udine‑1) = 1.21) secondo la formula:

Le assegnazioni di punti organico espresse in termini di turnover sono proporzionali al rapporto M / Pensionamenti. Pertanto, il rapporto tra le assegnazioni espresse in termini di turnover risulta:

Quindi, in termini di turnover, Napoli Federico II riceve una assegnazione di punti organico aggiuntivi che è quasi la metà di quella di Udine (32.6% vs 63.5%, ovvero 32.6 / 63.5 = 0.51). Quindi, Napoli Federico II che in termini di rapporto ISEF (1.21) sarebbe avvantaggiata nella assegnazione, finisce con l’essere penalizzata dal rapporto tra i quozienti tra pensionamenti e spese di personale (pari a 0.42). In altri termini Napoli Federico II è svantaggiata rispetto ad Udine avendo in termini percentuali un numero di pensionamenti più elevato: il che ovviamente è assurdo!

Infine, sommando i punti organico base a quelli aggiuntivi risulta che Napoli Federico II subisce una contrazione, con un turnover complessivo solo del 82.6%, mentre Udine ha una espansione, con un turnover complessivo del 113.5%.

Non si comprende secondo quale logica un ateneo ritenuto virtuoso dal MIUR debba cedere punti organico ad uno meno virtuoso, rendendo, di fatto, più difficoltosa la offerta formativa dell’Ateneo virtuoso.

Paradosso 2

O della sensibilità dell’algoritmo di distribuzione per valori ISEF prossimi ad 1.

Nella espressione del parametro M che abbiamo visto prima compare il fattore (ISEF‑1). Questa quantità, (ISEF‑1), fornisce una grande sensibilità all’algoritmo di distribuzione quando i valori dell’ISEF diventano prossimi ad 1. In Italia, di Atenei con ISEF vicino ad 1 ce ne sono pochissimi, per fortuna. Immaginiamo tuttavia cosa accadrebbe, in un caso ideale, se tutti gli Atenei avessero un ISEF pari ad 1 ed un solo Ateneo avesse un ISEF pari ad 1.01: quest’ultimo Ateneo si prenderebbe l’intero jackpot pari al 50% di tutto il turnover nazionale!
Ancora, se tutti gli Atenei avessero un ISEF pari ad 1.10 e solo un Ateneo avesse un ISEF di 1.01, quest’ultimo Ateneo sarebbe penalizzato con un fattore di merito 10 volte inferiore a quello degli altri!

Il paradosso iniziale

O dell’origine di tutti i mali: la limitazione del turnover

Appare evidente che la limitazione del turnover serva a far risparmiare gli atenei, ma è in virtù di essa che si che genera il jackpot e la conseguente redistribuzione che da vita al travaso di punti organico da un ateneo all’altro. Ci chiediamo allora: sarebbe possibile trovare un sistema che, a costo zero e salvaguardando gli obiettivi di stabilità finanziaria permetta di evitare questo folle criterio di riallocazione del turnover?

Iniziamo con il porci questa domanda: qual è la condizione di equilibrio, quella nella quale con questo stesso algoritmo tutti gli Atenei ricevono un turnover pari al 100% e quindi, nel tempo, le loro spese di personale rapportate alle entrate (FFO + tassazione studentesca) non crescono né decrescono?

Assumendo per semplicità che le spese di personale siano proporzionali ai pensionamenti (cosa che è sicuramente vera in termini medi) la condizione di turnover al 100% per tutti gli Atenei si consegue se essi hanno tutti il medesimo valore dell’ISEF.

Attenzione, l’ISEF deve risultare uguale tra i diversi Atenei ma il suo valore in termini assoluti può essere qualsiasi! (sempre ammesso chiaramente che gli Atenei rispettino i vincoli per essere “virtuosi”)
Siamo, cioè, in presenza di un sistema che ha condizioni di equilibrio multiple. Ma, poiché il parametro M premia gli Atenei sulla base dell’ISEF, ne risulta che il sistema è incentivato progressivamente ad incrementare il livello di ISEF di tutti gli Atenei. Ciò vuol dire portare il sistema Universitario ad avere una spesa di personale progressivamente sempre più bassa in relazione ai finanziamenti.

Ora, così come è pericoloso avere Atenei con ISEF troppo basso (per problemi di sostenibilità) è altrettanto un male per il sistema nel suo complesso avere Atenei sotto-dimensionati in relazione ai finanziamenti stanziati (valori dell’ISEF eccessivamente elevati). Ma il sistema vigente spinge gli Atenei verso questa seconda strada, cioè a spendere meno ed a tenere in cassa fondi che difficilmente riusciranno ad impegnare. Volendo immaginare che questo meccanismo perverso non sia frutto del caso, viene da chiedersi: cui prodest?

La risposta a noi sembra ovvia: è nell’interesse di chi vuole lasciarsi la possibilità utilizzare l’Università come un bancomat cui attingere (con tagli all’FFO) in caso di bisogno, far sì che gli Atenei non siano messi nella condizione di spendere ciò che, con parametri di bilancio anche ragionevoli, dovrebbero poter spendere. E tutto questo ha una sola causa: LA LIMITAZIONE DI TURNOVER!

Quale Autonomia?

Cominciamo a chiederci seriamente, ma molto seriamente, se l’autonomia Universitaria ci sia o non ci sia. Se l’autonomia Universitaria esiste e il richiamo ad essa non è puro espediente retorico cui ricorrere quando fa comodo, allora gli Atenei dovrebbero essere messi nelle condizioni di impiegare le risorse del proprio bilancio, entro ragionevoli ed uniformi parametri di sostenibilità economico-finanziaria, senza ulteriori vincoli. Il MIUR (ed il MEF) già esercitano un fortissimo controllo mediante la distribuzione dell’FFO: la limitazione di turnover non ha senso se non quello indicato sopra.

Cosa accadrebbe se la limitazione di turnover fosse rimossa?

Per dare una risposta non occorre immaginare grandi riforme, possiamo analizzare cosa accadrebbe a legislazione vigente, ovvero con i parametri di sostenibilità economico-finanziaria definiti dal Parlamento e dal Governo (D.Lgs 29/03/2012, n.49 e D.P.C.M. del 28/12/2018). Senza limitazione di turnover a livello nazionale (ovvero cancellando solo gli effetti dell’art.66, comma 13-bis, del D.L. 25/06/2008, n.112), non ci sarebbe più jackpot da distribuire, ogni Ateneo dovrebbe preoccuparsi soltanto di tenere in ordine il proprio bilancio. Infatti, ciascun Ateneo (ipotizzando che gli atenei siano tutti “virtuosi”, com’è in Italia attualmente), oltre alla quota “base” (uguale a quella attuale), riceverebbe una quota “aggiuntiva” di punti organico che risulterebbe pari ad un quinto del valore del parametro M precedentemente definito (vedi art.1, comma 2, lettera b del citato D.P.C.M. 28/12/2018) e questo valore, per ognuno di essi, sarebbe del tutto indipendente dai parametri di bilancio degli altri: avremmo eliminato il travaso di punti organico tra atenei ed anche tra nord e sud!
Il significato stesso del parametro M, tra l’altro, cambierebbe come conseguenza della sola cancellazione del turnover: M non sarebbe più un parametro di “merito” per la redistribuzione dei punti organico ma diventerebbe (come tra l’altro è sulla base della legislazione vigente) un parametro atto a garantire la sostenibilità economico-finanziaria di ciascun Ateneo nel tempo.

In questo scenario, quale sarebbe la condizione di “equilibrio”, quella a turnover pari al 100%?

La condizione di equilibrio si ottiene quando l’assegnazione in punti organico risulta uguale ai pensionamenti. Poiché la quota base corrisponde già a metà dei pensionamenti, la condizione di equilibrio si ottiene quando la quota aggiuntiva risulta pari alla rimanente metà dei pensionamenti. Traducendo in formule tale condizione si ottiene:

Da cui:

Quindi, in questo sistema, si identificherebbe un valore “target” dell’ISEF, a differenza del sistema in essere nel quale, a causa vincolo di turnover, il valore dell’ISEF di equilibrio può essere qualsiasi, purché maggiore di 1. Sulla base degli ultimi dati forniti dal MIUR, in termini medi, il rapporto tra pensionamenti e spese di personale + oneri di ammortamento risulta circa pari al 3.70%. Ne risulterebbe un valore medio dell’ISEF target di 1.09 (=1 + 5/2 ´ 0.037). Atenei con valori dell’ISEF > 1.09, indipendentemente dai valori dell’ISEF degli altri Atenei, avrebbero la possibilità di potersi espandere (turnover > 100%), Atenei con valori dell’ISEF < 1.09, sarebbero costretti a contrarsi, per rientrare nei parametri di sostenibilità. E’ bene ribadire che, questa ipotesi di definizione di un nuovo criterio di assegnazione basato sul valore target discende dalle normativa già in essere semplicemente eliminando il vincolo di turnover e potrebbe rappresentare un compromesso accettabile tra capacità di spesa e sostenibilità economico-finanziaria degli Atenei nel tempo. Questo meccanismo ancora sarebbe perfettibile (resterebbe ad esempio l’aberrazione introdotta dalle spese di personale discussa in precedenza) ma sarebbe almeno un sistema che non comporterebbe scambi impropri di turnover tra atenei, tra nord e sud del paese a discapito di quest’ultimo, e soprattutto che non spingerebbe verso la decrescita a parità di entrate complessive (FFO).

E le spese di personale?

Fissando il valore target dell’ISEF pari ad 1.09 si può facilmente ottenere il valore corrispondente dell’indicatore delle spese di personale (ISP), che risulta di più semplice lettura. Infatti:

Il rapporto tra fitti passivi ed entrate (FFO + tasse) sulla base dei dati a disposizione vale, in termini medi, circa 0.50%. Il rapporto tra oneri di ammortamento e spese di personale, invece, dai dati a disposizione è quantificabile nello 1.68% in termini medi. Pertanto:

Ne segue che il valore target dell’ISEF pari ad 1.09 dato in precedenza corrisponde ad un indicatore delle spese di personale (ISP) pari al 73%.

Cosa sarebbe accaduto se si fossero utilizzati questi valori target per la attuale distribuzione?

Abbiamo provato a simulare cosa sarebbe accaduto se questo meccanismo fosse stato utilizzato per distribuire i punti organico 2018, in luogo dell’algoritmo utilizzato dal MIUR e che deriva dalla limitazione di turnover. Cioè cosa accadrebbe se banalmente cancellassimo la norma di limitazione del turnover pur senza modificare null’altro nella legislazione vigente (cioè se quantomeno cancellassimo il cosiddetto “paradosso iniziale”).

Il risultato è riportato in tabella:

Appare evidente che tutti gli Atenei stanno pagando un prezzo per la limitazione di turnover a livello nazionale: tutti trarrebbero vantaggio dalla sua cancellazione e il sistema non sarebbe affatto fuori controllo, come vogliono farci credere, anzi. Ciò è dimostrato dal fatto che continuerebbero ad esserci Atenei con turnover inferiore al 100% (sarebbero 10) che, sia pure con una assegnazione di punti organico superiore a quella realizzata effettivamente nel 2018, resterebbero in una situazione di contrazione a causa di indicatori di sostenibilità peggiori di quelli target.

Ma la cosa che riteniamo più grave, che emerge chiaramente da questi dati, è che, nella distribuzione operata dal MIUR, ci siano casi di Atenei con turnover inferiore al 100%, chiamati cioè ad una contrazione, laddove, nell’ipotesi del tutto ragionevole di cancellazione del vincolo di turnover, potrebbero espandersi, ovvero ricevere un turnover maggiore del 100%, ed invece subiscono la beffa di vedere parte dei punti organico derivanti dai propri pensionamenti assegnati ad altri Atenei.
Dalla tabella precedente si nota che gli Atenei in questa condizione sono ben 17, più di un quarto del totale!
Tra questi figurano due grandi Atenei: Roma La Sapienza e Napoli Federico II. Non mancano altri Atenei di medie dimensioni tra i rimanenti 15: l’Università della Calabria, la II Università di Napoli, Ferrara, Modena e Reggio Emilia, Parma, Trieste, Roma Tor Vergata, Genova, Pavia, l’Università Politecnica delle Marche, Cagliari, Messina, Firenze, Pisa e Perugia.

Nella ipotesi che qui si propone, di eliminazione del vincolo di turnover, il totale dei punti organico che sarebbero distribuiti, pari a 3057.2, sarebbe superiore di più di mille unità a quello che si sta attualmente distribuendo e tutto ciò accadrebbe a parità dell’FFO nazionale!

Ciò dimostra quanto sia (volutamente?) sottodimensionato il nostro sistema Universitario a causa della sola limitazione di turnover la cui eliminazione si configura come un provvedimento a costo zero, per di più doveroso sulla base delle risultanze delle analisi effettuate e dei paradossi evidenziati.

Quindi, non solo il sistema è fortemente sottofinanziato rispetto a quello degli altri paesi con cui dovremmo competere (come sappiamo e per problematiche inerenti l’FFO che qui non stiamo trattando), ma, per di più, gli Atenei sono invischiati in una competizione folle (aggiuntiva oltre quella per l’FFO) in cui, chi vince, è comunque disincentivato dall’usare appieno gli scarsi fondi che si distribuiscono e che faticosamente si è procurato gareggiando sull’altra competizione (quella per l’assegnazione dell’FFO).

Se non è questa la volontà politica, poiché è sempre possibile che chi ha congegnato e in parte ereditato questo sistema non ne abbia valutato tutte le implicazioni, si elimini il vincolo del turnover e si dia un senso pieno alla parola Autonomia.

Melina Cappelli e Davide De Caro