A distanza di più di sette anni dall’ultimo “Referto” pubblicato nel marzo 2010, la Corte dei Conti torna ad analizzare lo stato di salute contabile del sistema universitario alla luce della riforma della legge 240/2010 e degli sviluppi regolativi che ne sono seguiti. Il referto appena pubblicato è un documento importante, proprio perché permette di trarre indicazioni accurate dal confronto con l’analoga fotografia scattata al sistema quando la volontà riformatrice del governo Berlusconi si andava concretizzando (il Consiglio dei ministri aveva approvato il 28 ottobre 2009 il Disegno di legge AS 1905 d’iniziativa governativa, recante “Norme in materia di organizzazione delle università di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario”, che finì per assorbire l’AS 1387 recante “Delega al governo per la riforma della governance di ateneo ed il riordino del reclutamento dei professori universitari di I e II fascia e dei ricercatori” e l’AS 1579 recante “Interventi per il rilancio e la riorganizzazione delle università” presentati nel 2009). Armati di pazienza, è così possibile mettere a confronto un prima, con tutti i suoi buoni propositi, e un dopo, nella sua realtà misurata con la specola contabile legata all’oggettività dei dati di finanza pubblica, in linea con la consueta metodologia di analisi della Corte. E’ quanto la redazione di ROARS si ripromette di fare prossimamente, non senza segnalare che del documento è stata resa disponibile una sintesi dei punti salienti che si contiene in 35 pagine. Pubblichiamo qui di seguito la Premessa delle 149 pagine in cui si articola il documento.
Premessa*
Con il presente referto la Corte dei conti riferisce sugli esiti dell’attività di controllo svolta sul sistema universitario dopo l’entrata in vigore della legge di riforma 30 dicembre 2010, n. 240 e fornisce un aggiornamento del referto pubblicato poco prima dell’entrata in vigore della legge di riforma.
Tale analisi si innesta nel novero delle indagini programmate in una prospettiva orientata a fornire un panorama sempre più vasto ed aggiornato sulla gestione delle pubbliche amministrazioni. Il referto sul sistema universitario, previsto dall’art. 5, comma 21, della legge n. 537 del 1993, intende offrire al Parlamento un quadro conoscitivo degli attuali profili finanziari e gestionali del sistema universitario in relazione alla raggiunta piena operatività della riforma, che vede, ad oggi, sostanzialmente completati i processi amministrativi e legislativi di attuazione.
A conclusione di un periodo di profonde innovazioni, istituzionali ed organizzative, che hanno interessato l’intero settore e del compiuto avvio, a partire dal 2015, della contabilità economico-patrimoniale e del bilancio unico delle Università, il presente referto intende, dunque, offrire un quadro complessivo degli aspetti finanziari della gestione delle Università, coinvolte anche nei generali obiettivi di razionalizzazione, contenimento e riqualificazione della spesa pubblica, privilegiando i profili di ordine finanziario e contabile anche alla luce del processo di omogeneizzazione dei conti, che va oggi a misurarsi con il più complessivo percorso di generale armonizzazione contabile.
Invero, il presente referto mira ad evidenziare gli effetti che la legge di riforma ha avuto sul sistema universitario e il rilievo, qualitativo più che quantitativo, della finanza universitaria nell’ambito della finanza pubblica, in relazione alle esigenze di coordinamento, agli andamenti complessivi e agli obiettivi programmatici fissati dal Governo e dal Parlamento, in base ad una concezione allargata di finanza pubblica.
La complessa evoluzione del sistema universitario – le cui principali tappe sono annualmente evidenziate nella Relazione annuale al Parlamento sul rendiconto generale dello Stato – ha formato oggetto di specifiche pronunce da parte delle Sezioni centrali e regionali della Corte dei conti nell’ambito della programmazione annuale di controllo.
In tale ottica, la presente relazione si sofferma sul grado di consolidamento dei nuovi modelli di governance del sistema universitario e sul rispetto dei principi di natura contabile tra cui, in primo luogo, lo stato di attuazione del bilancio unico e l’introduzione della contabilità economico-patrimoniale. Una particolare attenzione viene, poi, riservata all’operatività del nuovo sistema di finanziamento orientato al merito, agli equilibri di bilancio e alla promozione del diritto allo studio universitario.
L’analisi delle spese si sofferma, secondo la classificazione economica, su quelle per il personale (del quale è stata messa in luce anche la consistenza, le procedure di reclutamento e la sostenibilità finanziaria), sulle spese di funzionamento e sulle spese di investimento (in particolare di edilizia universitaria).
Sono state esaminate le spese per l’attività di ricerca e quelle per la didattica, nel cui ambito un approfondimento è stato dedicato agli interventi sull’offerta formativa nonché a quelli sull’attuazione del diritto allo studio.
Certo che qui in Italia tutti entrano nel merito dell’ organizzazione universitaria ma nessuno sta a sentire i diretti interessati…
Dopo Cantone e ANAC che discettano del’ opportunita’ di una cabina di regia per la ricerca pubblica (difficile vedere l’attinenza con l’anticorruzione) adesso e’ il turno della Corte dei Conti che lamenta l’alto numero di dipartimenti rispetto alle defunte facoltà.
Il Rapporto della Corte dei conti sul Sistema Universitario mi sembra poverissimo di valutazioni di merito tanto da risultare un inutile e fuorviante esercizio di funzioni burocratiche, assolutamente immeritevole di attenzione. Osservo, in primis, che una Corte che si propone di controllare gli aspetti economici del settore pubblico del Paese, non può limitarsi all’esame di meri aspetti contabili soprattutto quando esamina il delicato settore universitario, né può omettere di valutare comparativamente il nostro Sistema con quello degli altri paesi avanzati ed europei, né omettere di esaminare le conseguenze delle modifiche normative più recenti sull’accademia e sui giovani studenti soprattutto in termini di pronta occupabilità dei laureati o in termini di competenze raggiunte. Dimentica, peraltro, di citare che la percentuale dei laureati italiani in rapporto alla popolazione è, in assoluto, la più bassa in Europa; l’Italia ha solo il 23% di laureati contro il 40% della Grecia. Con queste percentuali, corrispondenti a quelle del Camerun, considerando che la Corea raggiunge il 70%, un paese è condannato al sottosviluppo per l’impossibilità di competere a causa del più rilevante fattore di produzione: le risorse umane. La Corte dei conti dimentica anche di citare il recente Rapporto OCSE “Strategia per le Competenze – Italia” che evidenzia, invece, che il nostro Paese sta avendo più difficoltà, rispetto ad altri, a ritrovare la via della crescita a causa del basso livello di competenze. Queste carenze si ritrovano anche tra i laureati italiani. Per quanto attiene alla formazione universitaria, il Rapporto raccomanda di aumentarne l’accesso, migliorare le “practical skills” e rimuovere gli ostacoli essendo le competenze domandate non allineate con quelle offerte a causa di “una università troppo poco professionalizzante” (O. Giannino, Il Mattino 29/08/2017). Le università italiane, pur avendo docenti di altissimo profilo, da cui escono laureati di buona cultura generale, non riescono a favorire un inserimento rapido dei giovani laureati nel mondo del lavoro dove si richiedono profili lavorativi prontamente utilizzabili. I giovani pagano un prezzo molto alto, aggravato dalla minore attenzione prestata alla didattica, grande Cenerentola della formazione universitaria, dimenticata a favore del monitoraggio centralistico della ricerca (VQR), cui è stata ancorata la progressione di carriera dei docenti. Non si citano le tante obiezioni sul metodo valutativo dell’ANVUR (cfr. M. Cacciari su La Repubblica del 28 settembre u.s.: “L’intero sistema è un meraviglioso paradigma di come creare ricercatori frustrati, costringere giovani intelligenze a produrre “titoli” a rotta di collo anziché aiutarli a pensare e a maturare..”). L’inibizione di ogni esperienza professionale ai docenti universitari, favorita dalla interpretazione restrittiva delle norme da parte sezione giurisdizionale della stessa Corte dei conti si sta rivelando un vero danno per il Paese: infatti finisce con ostacolare fortemente il trasferimento delle competenze professionali tradizionali in tutti i settori ed in particolare nell’architettura e nell’ingegneria, tanto da indurre il Presidente del Consiglio Nazionale Ingegneri a formulare l’indecente proposta di affidare la formazione professionale al mondo Ordinistico. Altro che economia della conoscenza e Industria 4.0! Si sta consolidando una docenza costretta a pubblicare ad ogni costo secondo gli algoritmi dell’Anvur, ad insegnare senza poter coltivare nessuna esperienza, con conseguente perdita di saperi pratici tradizionali, non più trasmessi alle giovani generazioni. Il Rapporto della Corte dei conti non cita che il nostro Paese è addirittura ultimo dell’area OCSE per ciò che concerne i fondi destinati all’università e alla ricerca è, invece, all’ottavo posto nel mondo per i risultati nella ricerca. È evidente, a questo punto, che è proprio il personale universitario a mantenere alto il livello dei nostri atenei. Questo personale, probabilmente, andrebbe trattato come una ricchezza, andrebbe tutelato, andrebbe riconosciuto, andrebbe valorizzato e, invece, viene mortificato ed utilizzato, come tutta la classe docente in questo Paese, per mere ragioni di cassa. Diversi docenti, infatti, pur avendo adempiuto ai loro compiti largamente oltre il dovuto, hanno subito procedimenti giudiziari e gravi lesioni patrimoniali a causa di aspetti, puramente formali, delle procedure, nell’assordante e colpevole silenzio esplicativo del MIUR. Non si fanno nomi, per non danneggiare ulteriormente gli interessati, ma si sappia che si contano a centinaia i docenti oggetto di sistematiche e discutibili attività d’indagine da parte della Guardia di Finanza nell’ambito di una Operazione denominata “Magistri” che non sembra possa qualificarsi tra le migliori operazioni degne di occupare una polizia economica. Infine nel giudizio contabile è proprio la Corte dei conti a non tener conto dello speciale regime delle autorizzazioni per gli incarichi istituzionali dei professori universitari, in ragione del principio, tutelato dall’art. 33 della Costituzione, di libertà di insegnamento e del libero esercizio dell’arte e della scienza, ritenendo che gli incarichi che rientrano nel concetto di “consulenza” di cui alla riforma del 2010, siano esclusivamente quelli di natura “scientifica” senza considerare che non sussiste nella legge prima e nell’ordinamento poi, alcuna distinzione circa la natura della consulenza consentita. Gli studenti, i migliori giudici dei loro docenti, studiano nella prospettiva di lavorare, e per lavorare hanno bisogno di imparare “come si fa”. L’esperienza, se coniugata col sapere scientifico è insostituibile fonte di conoscenza. Tuttavia, perché lo studente possa accedervi, è necessario che siano i docenti a possederla, esercitando almeno una certa pratica professionale nei settori di competenza. Ciò avviene, come noto, nel caso della Medicina dove, alla ricerca ed all’insegnamento, si aggiunge armonicamente la funzione assistenziale e quindi l’esperienza applicativa. Come può un professore insegnare a “fare” quando a lui stesso quel “fare” è interdetto se non addirittura sanzionato? Come sono applicati i principi costituzionali di libertà della scienza e di autonomia delle università? “La sbandierata autonomia delle Università è una pura favola;” dice ancora Massimo Cacciari “se manca una effettiva autonomia nell’offerta didattica se il piano di studio deve essere elaborato secondo tabelle e tabelline… ”.
Prof. Ing. Bruno Palazzo Già Ordinario di Tecnica delle Costruzioni Università di Salerno
Non capisco se stiamo parlando dello stesso documento o di due diversi. Nel documento completo (non la sola prefazione sopra riportata), si parla di “contesto europeo” (sez. 1.1, con riferimento a dati OCSE), si parla di occupazione dei laureati (stessa sezione), di obiettivi sulla percentuale ddi laureati confrontata con altri Paesi europei (ibidem).
Il problema che vedo e’ che si danno tanti dati oggettivi, la cui elencazione e commento mi aspetteri in un documento del MIUR. Non capisco, sia pure con la massima apertura a cogliere anche lontane relazioni tra numero di dipartimenti e gestione contabile, perché la Corte dei Conti dovrebbe essere considerata autorevole quando parla:
– della diffusione limitata delle strutture di raccordo per la didattica, come se queste potessero sostituire le (eliminate) facoltà (e non lo possono);
– addita come segnale di incompiuta attuazione della riforma “la composizione del Consiglio di Amministrazione, contraddistinta ancora dalla netta prevalenza di membri interni (docenti, studenti e, ove presente, personale tecnico amministrativo).”, entrano a gamba tesa su processi decisionali interni ai singoli atenei;
– si lancia in un’ ardita interpretazione delle intenzioni del legislatore, circa le dimensioni delle strutture di raccordo;
– si lamenta che “L’abolizione del ruolo dei ricercatori universitari a tempo indeterminato con l’introduzione della figura del ricercatore a tempo determinato, … allunga, inoltre, il periodo non di ruolo, in particolare nei confronti degli studiosi già titolari di assegno di ricerca, contribuendo ad alzare l’età media di accesso al ruolo dei professori universitari.” (forse alla CdC non hanno mai visto i grafici sull’ aumento dell’ eta’ media di ingresso nel vecchio ruolo dei RDI).
Peccato che poi, quando si tratta di parlare dell’ obbligo di utilizzo di Consip, la CdC si limiti a riportare i fatti, senza porsi il minimo dubbio circa la efficacia della norma per l’ Università.
Certo che qui in Italia tutti entrano nel merito dell’ organizzazione universitaria ma nessuno sta a sentire i diretti interessati…
Dopo Cantone e ANAC che discettano del’ opportunita’ di una cabina di regia per la ricerca pubblica (difficile vedere l’attinenza con l’anticorruzione) adesso e’ il turno della Corte dei Conti che lamenta l’alto numero di dipartimenti rispetto alle defunte facoltà.
Sembra di vedere i medici attorno a Pinocchio.
Il Rapporto della Corte dei conti sul Sistema Universitario mi sembra poverissimo di valutazioni di merito tanto da risultare un inutile e fuorviante esercizio di funzioni burocratiche, assolutamente immeritevole di attenzione.
Osservo, in primis, che una Corte che si propone di controllare gli aspetti economici del settore pubblico del Paese, non può limitarsi all’esame di meri aspetti contabili soprattutto quando esamina il delicato settore universitario, né può omettere di valutare comparativamente il nostro Sistema con quello degli altri paesi avanzati ed europei, né omettere di esaminare le conseguenze delle modifiche normative più recenti sull’accademia e sui giovani studenti soprattutto in termini di pronta occupabilità dei laureati o in termini di competenze raggiunte.
Dimentica, peraltro, di citare che la percentuale dei laureati italiani in rapporto alla popolazione è, in assoluto, la più bassa in Europa; l’Italia ha solo il 23% di laureati contro il 40% della Grecia. Con queste percentuali, corrispondenti a quelle del Camerun, considerando che la Corea raggiunge il 70%, un paese è condannato al sottosviluppo per l’impossibilità di competere a causa del più rilevante fattore di produzione: le risorse umane.
La Corte dei conti dimentica anche di citare il recente Rapporto OCSE “Strategia per le Competenze – Italia” che evidenzia, invece, che il nostro Paese sta avendo più difficoltà, rispetto ad altri, a ritrovare la via della crescita a causa del basso livello di competenze. Queste carenze si ritrovano anche tra i laureati italiani. Per quanto attiene alla formazione universitaria, il Rapporto raccomanda di aumentarne l’accesso, migliorare le “practical skills” e rimuovere gli ostacoli essendo le competenze domandate non allineate con quelle offerte a causa di “una università troppo poco professionalizzante” (O. Giannino, Il Mattino 29/08/2017).
Le università italiane, pur avendo docenti di altissimo profilo, da cui escono laureati di buona cultura generale, non riescono a favorire un inserimento rapido dei giovani laureati nel mondo del lavoro dove si richiedono profili lavorativi prontamente utilizzabili. I giovani pagano un prezzo molto alto, aggravato dalla minore attenzione prestata alla didattica, grande Cenerentola della formazione universitaria, dimenticata a favore del monitoraggio centralistico della ricerca (VQR), cui è stata ancorata la progressione di carriera dei docenti. Non si citano le tante obiezioni sul metodo valutativo dell’ANVUR (cfr. M. Cacciari su La Repubblica del 28 settembre u.s.: “L’intero sistema è un meraviglioso paradigma di come creare ricercatori frustrati, costringere giovani intelligenze a produrre “titoli” a rotta di collo anziché aiutarli a pensare e a maturare..”).
L’inibizione di ogni esperienza professionale ai docenti universitari, favorita dalla interpretazione restrittiva delle norme da parte sezione giurisdizionale della stessa Corte dei conti si sta rivelando un vero danno per il Paese: infatti finisce con ostacolare fortemente il trasferimento delle competenze professionali tradizionali in tutti i settori ed in particolare nell’architettura e nell’ingegneria, tanto da indurre il Presidente del Consiglio Nazionale Ingegneri a formulare l’indecente proposta di affidare la formazione professionale al mondo Ordinistico. Altro che economia della conoscenza e Industria 4.0! Si sta consolidando una docenza costretta a pubblicare ad ogni costo secondo gli algoritmi dell’Anvur, ad insegnare senza poter coltivare nessuna esperienza, con conseguente perdita di saperi pratici tradizionali, non più trasmessi alle giovani generazioni.
Il Rapporto della Corte dei conti non cita che il nostro Paese è addirittura ultimo dell’area OCSE per ciò che concerne i fondi destinati all’università e alla ricerca è, invece, all’ottavo posto nel mondo per i risultati nella ricerca. È evidente, a questo punto, che è proprio il personale universitario a mantenere alto il livello dei nostri atenei. Questo personale, probabilmente, andrebbe trattato come una ricchezza, andrebbe tutelato, andrebbe riconosciuto, andrebbe valorizzato e, invece, viene mortificato ed utilizzato, come tutta la classe docente in questo Paese, per mere ragioni di cassa.
Diversi docenti, infatti, pur avendo adempiuto ai loro compiti largamente oltre il dovuto, hanno subito procedimenti giudiziari e gravi lesioni patrimoniali a causa di aspetti, puramente formali, delle procedure, nell’assordante e colpevole silenzio esplicativo del MIUR. Non si fanno nomi, per non danneggiare ulteriormente gli interessati, ma si sappia che si contano a centinaia i docenti oggetto di sistematiche e discutibili attività d’indagine da parte della Guardia di Finanza nell’ambito di una Operazione denominata “Magistri” che non sembra possa qualificarsi tra le migliori operazioni degne di occupare una polizia economica.
Infine nel giudizio contabile è proprio la Corte dei conti a non tener conto dello speciale regime delle autorizzazioni per gli incarichi istituzionali dei professori universitari, in ragione del principio, tutelato dall’art. 33 della Costituzione, di libertà di insegnamento e del libero esercizio dell’arte e della scienza, ritenendo che gli incarichi che rientrano nel concetto di “consulenza” di cui alla riforma del 2010, siano esclusivamente quelli di natura “scientifica” senza considerare che non sussiste nella legge prima e nell’ordinamento poi, alcuna distinzione circa la natura della consulenza consentita.
Gli studenti, i migliori giudici dei loro docenti, studiano nella prospettiva di lavorare, e per lavorare hanno bisogno di imparare “come si fa”. L’esperienza, se coniugata col sapere scientifico è insostituibile fonte di conoscenza. Tuttavia, perché lo studente possa accedervi, è necessario che siano i docenti a possederla, esercitando almeno una certa pratica professionale nei settori di competenza. Ciò avviene, come noto, nel caso della Medicina dove, alla ricerca ed all’insegnamento, si aggiunge armonicamente la funzione assistenziale e quindi l’esperienza applicativa. Come può un professore insegnare a “fare” quando a lui stesso quel “fare” è interdetto se non addirittura sanzionato? Come sono applicati i principi costituzionali di libertà della scienza e di autonomia delle università? “La sbandierata autonomia delle Università è una pura favola;” dice ancora Massimo Cacciari “se manca una effettiva autonomia nell’offerta didattica se il piano di studio deve essere elaborato secondo tabelle e tabelline… ”.
Prof. Ing. Bruno Palazzo
Già Ordinario di Tecnica delle Costruzioni
Università di Salerno
Non capisco se stiamo parlando dello stesso documento o di due diversi.
Nel documento completo (non la sola prefazione sopra riportata), si parla di “contesto europeo” (sez. 1.1, con riferimento a dati OCSE), si parla di occupazione dei laureati (stessa sezione), di obiettivi sulla percentuale ddi laureati confrontata con altri Paesi europei (ibidem).
Il problema che vedo e’ che si danno tanti dati oggettivi, la cui elencazione e commento mi aspetteri in un documento del MIUR. Non capisco, sia pure con la massima apertura a cogliere anche lontane relazioni tra numero di dipartimenti e gestione contabile, perché la Corte dei Conti dovrebbe essere considerata autorevole quando parla:
– della diffusione limitata delle strutture di raccordo per la didattica, come se queste potessero sostituire le (eliminate) facoltà (e non lo possono);
– addita come segnale di incompiuta attuazione della riforma “la composizione del Consiglio di Amministrazione, contraddistinta ancora dalla netta prevalenza di membri interni (docenti, studenti e, ove presente, personale tecnico amministrativo).”, entrano a gamba tesa su processi decisionali interni ai singoli atenei;
– si lancia in un’ ardita interpretazione delle intenzioni del legislatore, circa le dimensioni delle strutture di raccordo;
– si lamenta che “L’abolizione del ruolo dei ricercatori universitari a tempo indeterminato con l’introduzione della figura del ricercatore a tempo determinato, … allunga, inoltre, il periodo non di ruolo, in particolare nei confronti degli studiosi già titolari di assegno di ricerca, contribuendo ad alzare l’età media di accesso al ruolo dei professori universitari.” (forse alla CdC non hanno mai visto i grafici sull’ aumento dell’ eta’ media di ingresso nel vecchio ruolo dei RDI).
Peccato che poi, quando si tratta di parlare dell’ obbligo di utilizzo di Consip, la CdC si limiti a riportare i fatti, senza porsi il minimo dubbio circa la efficacia della norma per l’ Università.