La politica dei prestiti agli studenti universitari in Italia rappresenta un buon esempio di
cattiva politica, come non dovrebbe essere “governato” un intervento perché funzioni. In questo senso è un caso che fa scuola.
Tra la norma ed il fare c’è di mezzo il mare
I prestiti d’onore sono stati disciplinati per la prima volta in Italia una ventina di anni fa dall’art. 16 della legge quadro sul diritto allo studio universitario, la legge n. 390/91[1]. Si trattava di una norma per certi versi all’avanguardia perché stabiliva delle condizioni piuttosto garantiste per lo studente, non molto dissimili da quelle attualmente in vigore nel sistema di sostegno tedesco: il prestito, a tasso zero, poteva essere concesso solo agli aventi diritto alla borsa di studio; la restituzione, rateale, doveva avvenire non prima dell’inizio di un’attività lavorativa; la rata del rimborso non poteva superare il 20% del reddito del beneficiario. Ma prevedere per legge un intervento non implica automaticamente che sia realizzato, e questo è solo uno dei molti esempi che ci fornisce la normativa italiana a riprova.
Le ragioni del mancato avvio dei prestiti potrebbero essere imputate ad un inghippo formale, al fatto che il decreto ministeriale che doveva fissare i criteri di concessione delle garanzie e di corresponsione degli interessi non fu mai emanato; oppure alla formulazione dell’articolo troppo “rigida nella definizione delle caratteristiche e delle modalità di intervento che, di fatto, rendono tale strumento [il prestito] inapplicabile”, come scrisse il CNVSU (Comitato Nazionale per la Valutazione del Sistema Universitario)[2].
Più verosimilmente le cause sono di ordine culturale, la tradizionale elevata avversione al debito nel nostro Paese, cosicché neanche l’istituzione di un apposito Fondo per la concessione dei prestiti d’onore finalizzato ad integrare le risorse finanziarie delle Regioni, cui era in capo la gestione, riuscì ad avere un effetto propulsore.
| Le esperienze dei prestiti d’onore In Italia furono attivati dei sistemi di prestiti almeno in parte riconducibili alla tipologia prevista dalla legge 390/91, per quel che concerne i requisiti di accesso e il tasso di interesse applicato, pari a zero. Si trattò, tuttavia, di esperienze assolutamente marginali che riguardarono solo cinque regioni (Valle d’Aosta, Lombardia, Veneto, Toscana e Calabria) e che coinvolsero in media un centinaio di studenti l’anno nel periodo 1997/98-2002/03. Le caratteristiche di questi prestiti e i motivi del loro insuccesso – non molto dissimili da quelli che sono individuati qui oltre –, sono stati analizzati in dettaglio da diversi studi, ai quali si rimanda per un approfondimento. |
La mano destra deve sapere cosa fa la sinistra (e coordinarsi)
Una decina di anni dopo, agli inizi del 2000, i comportamenti finanziari delle famiglie italiane sono cambiati, l’avversione all’indebitamento – sebbene sempre forte in comparazione ad altri paesi – si attenua[3]. In questo mutato contesto culturale si inseriscono due contigui provvedimenti:
§ il Fondo per il sostegno dei giovani e per favorire la mobilità degli studenti da ripartire “tra le università per il finanziamento di progetti sperimentali ed innovativi proposti dalle Regioni […] per la concessione agli studenti di prestiti d’onore” (DM 23 ottobre 2003, art. 7);
§ un Fondo una tantum di 10 milioni di euro, ripartito tra tutte le Regioni, per la costituzione di garanzie sul rimborso dei prestiti fiduciari agli studenti e per la eventuale corresponsione di contributi in conto interessi ai capaci e meritevoli privi di mezzi (legge finanziaria 2004[4], art. 4, co. 99, 100 e 102).
Quali sono stati gli esiti? In entrambi i casi assai modesti. Nel complesso gli studenti che hanno acceso un prestito d’onore o un prestito fiduciario non raggiungono lo 0,1% del totale della popolazione studentesca, con una lieve maggiore “riuscita” dei primi rispetto ai secondi, come si evince comparando le tabelle 1 e 2, ad un minor costo: il finanziamento statale per i prestiti d’onore nel periodo 2003-2011 è stato di 4,1 milioni di euro contro i 10 milioni di euro stanziati per i prestiti fiduciari[5].
Tab. 1 – Il numero di prestiti d’onore concessi (ex DM 23 ottobre 2003), a.a. 2003/04-2010/11
N° prestiti d’onore | |
| 2003/04 | 388 |
| 2004/05 | 466 |
| 2005/06 | 495 |
| 2006/07 | 460 |
| 2007/08 | 410 |
| 2008/09 | 1.624 |
| 2009/10 | 949 |
| 2010/11 | 504 |
Media 2004-2011 | 662 |
Fonte: Uff. Statistico MIUR. Ai fini del calcolo dei prestiti erogati sono stati considerati solo gli atenei che hanno beneficiato del finanziamento ministeriale.
Nota: l’incremento dei prestiti verificatosi negli anni 2008/09 – 2009/10 è avvenuto esclusivamente all’Università Bocconi presso cui, nel 2008/09, si concentrano la metà dei prestiti concessi. Questo aumento è probabilmente dovuto alla modalità di rilevazione, ovvero al fatto che nel dato sono inclusi anche i prestiti erogati attraverso il progetto DiamogliCredito.
Tab. 2 – Il numero di prestiti fiduciari concessi (ex legge finanziaria 2004), a.a. 2007/08-2010/11
N° prestiti fiduciari | ||||
2007/08 | 2008/09 | 2009/10 | 2010/11 | |
| CALABRIA | – | 1 | 2 | – |
| EMILIA ROMAGNA | – | 21 | 31 | 38 |
| LOMBARDIA | 30 | 4 | 8 | – |
| MARCHE | 2 | 2 | 3 | 2 |
| PIEMONTE | 103 | 75 | 2 | – |
| SICILIA | 5 | – | – | – |
| TOSCANA | 45 | 4 | 3 | – |
| TRENTINO-ALTO ADIGE | 53 | 85 | 119 | 103 |
| VENETO | 23 | 19 | 24 | 33 |
TOTALE | 261 | 211 | 192 | 176 |
Fonte: Uff. Statistico MIUR.
Nota: La rilevazione MIUR non distingue i tipi di prestito, per cui è possibile che in alcune Regioni il dato non si riferisca propriamente ai prestiti fiduciari ex legge finanziaria 2004, ma si tratta dell’unico dato ufficiale disponibile. In Umbria e in Friuli Venezia Giulia venne pubblicato il bando per i prestiti, ma dai dati MIUR non risultano né il numero di domande ricevute né di conseguenza i prestiti concessi.
E’ difficile individuare le ragioni delle (seppur lievi) differenze numeriche tra gli uni e gli altri, poiché manca una valutazione ministeriale ex-post di questi interventi, né vi è alcun documento ufficiale che quanto meno illustri le caratteristiche specifiche dei progetti (in termini di criteri di accesso, tasso d’interesse applicato, condizioni di rimborso, ecc.)[6] consentendo di metterli a confronto; si possono, tuttavia, avanzare delle ipotesi.
La prima attiene alla modalità di erogazione del finanziamento: l’accesso al Fondo per il sostegno ai giovani avvenne dietro presentazione del progetto da parte dell’ente/ateneo proponente, e negli anni seguenti le risorse furono distribuite sulla base dei prestiti accordati, il che fu di stimolo ad avviarli effettivamente; il Fondo per il prestito fiduciario fu ripartito sulla fiducia in un’unica tranche tra tutte le Regioni, con la conseguenza che solo nove li attuarono, almeno sulla carta; di fatto la maggior parte dei prestiti sono stati concessi in una o due realtà: in Piemonte, nel primo biennio, e in Trentino, a partire dal 2008/09 (Tab. 2)[7].
La seconda ragione va individuata nei criteri di accesso. Secondo le indicazioni ministeriali, la platea di potenziali beneficiari del prestito fiduciario era limitata esclusivamente a studenti iscritti a determinati corsi[8] soddisfacenti il requisito di merito necessario per accedere alla borsa di studio[9]. Differentemente la normativa non specificò i requisiti di ammissione per i prestiti d’onore; in realtà gli atenei previdero dei criteri di merito ma tendenzialmente meno restrittivi.
Rimane da chiarire perché il ricorso al prestito, comunque denominato, sia stato così esiguo. Certamente lo scarso successo non è motivabile con l’eccessiva rigidità normativa (come fu detto per l’art. 16 della l. 390/91) considerato che il legislatore diede autonomia agli atenei e alle Regioni nella definizione delle condizioni di erogazione del prestito. Il convincimento è che siano proprio queste ultime ad avere disincentivato l’accesso al credito, seppure agevolato in quanto basato sull’onore quindi senza la necessità di prestare garanzie. L’applicazione di un tasso di interesse intorno al 6% e l’obbligo di restituzione dopo un anno – in alcuni (pochi) casi due anni – dal termine del finanziamento[10], indipendentemente dalla situazione occupazionale e dall’eventuale reddito percepito dallo studente debitore, non sono termini tali da far superare o quantomeno attenuare la forte avversione al rischio radicata nel nostro Paese. A fronte di un possibile fallimento dell’investimento in istruzione, non da escludere alla luce della critica situazione del mercato del lavoro in Italia, lo studente – che poteva indebitarsi fino a 15.000 euro – restava senza tutele.
Infine, la diffusione a macchia di leopardo dei progetti di prestiti non ha consentito a tutti di poterne usufruire: i prestiti d’onore furono avviati soltanto da una ventina di atenei (su un totale di oltre ottanta), quasi tutti situati nel nord Italia; i prestiti fiduciari da meno di una decina di enti regionali anche in questo caso concentrati al Nord.
| Il caso piemontese: i prestiti fiduciari EDISU Money Il progetto di prestiti realizzato da EDISU Piemonte è interessante per due ordini di motivi: da un lato, perché estese il tasso zero ai cosiddetti “quasi” borsisti, coloro con una condizione economica leggermente migliore degli aventi diritto alla borsa (ma con gli stessi requisiti di merito), non limitandolo ai beneficiari di borsa, come stabiliva la normativa; dall’altro, perché consente di conoscere le caratteristiche degli studenti che hanno usufruito del prestito.Dai dati emerge che il ricorso al prestito è determinato dal bisogno economico: vi si accede per necessità. Difatti, il prestito è stata richiesto principalmente dai borsisti, coloro che versano in condizioni economiche maggiormente disagiate, e dagli studenti fuori sede che hanno più elevate spese di mantenimento (Tabb. 3 e 4). Da notare che un terzo dei beneficiari erano studenti stranieri, sebbene rappresentassero il 5% nella popolazione universitaria[11]. |
Questa conclusione, banale nella sua ovvietà, è da taluni trascurata quando propongono l’introduzione dei prestiti ai fini del pagamento/elevamento delle tasse universitarie[12]. Il prestito non è un intervento “appetibile” per lo studente in condizioni agiate semplicemente perché non gli occorre, essendo sostenuto economicamente dalla famiglia. E i numeri dimostrano che anche gli studenti bisognosi vi ricorrono assai poco, probabilmente soltanto quando non hanno alcuna altra fonte finanziaria alternativa.
Tab. 3 – La distribuzione dei prestiti EDISU concessi, per tipologia di studente (valori percentuali)
2007/08-2008/09 | |
| Borsisti – ISEE fino a 18milla (tasso zero) | 82,5% |
| Quasi borsisti – ISEE fino a 25mila euro (tasso zero) | 14,6% |
| Studenti aventi diritto solo alla garanzia | 2,9% |
Totale | 100,0% |
N. | (179) |
Fonte: Elaborazione Osservatorio su dati EDISU Piemonte.
Tab. 4 – I beneficiari di prestito EDISU a confronto con i potenziali richiedenti (valori percentuali), a.a. 2007/08
Beneficiari di prestito | Potenziali richiedenti* | |
| Cittadinanza | ||
| Italiana | 69% | 95% |
| Straniera | 31% | 5% |
| Condizione abitativa | ||
| In sede/Pendolare | 41% | 81% |
| Fuori sede | 59% | 19% |
Fonte: Elaborazione Osservatorio su dati EDISU Piemonte.
* I potenziali richiedenti sono gli studenti iscritti negli atenei piemontesi soddisfacenti i requisiti di merito richiesti per accedere al prestito
Nel 2008, il Ministero delle Politiche giovanili – in collaborazione con il Ministero per le Riforme e le Innovazioni nelle PA e il MIUR – realizza a livello nazionale un ulteriore progetto denominato “Diamogli credito”. E’ istituito un Fondo pari a 33 milioni di euro, di durata triennale, a garanzia delle somme prestate agli studenti dagli istituti di credito aderenti all’iniziativa. In cosa differiscono questi prestiti dagli allora vigenti prestiti d’onore e fiduciari? Sono ammissibili al finanziamento solo precise spese per determinati importi massimi: 1.000 euro per acquistare un computer portatile; 6.000 euro per partecipare al programma Erasmus; 2.000 euro per pagare le tasse universitarie; 6.000 euro per iscriversi ad un corso post-laurea; 3.000 euro per far fronte agli oneri di locazione (deposito cauzionale o costi di intermediazione) per gli studenti fuori sede.
In cosa sono analoghi? Nei risultati: 1.560 prestiti concessi in totale negli anni 2008-2010. Il modestissimo esito dell’iniziativa può trovare spiegazione ancora una volta nelle condizioni applicate, non solo e non tanto nel requisito di merito richiesto per l’accesso – che comunque escludeva una fetta di popolazione studentesca dall’intervento – quanto piuttosto ne: il tasso di interesse di poco inferiore al 6%; l’inesistenza di un periodo di grazia, per cui la restituzione doveva avvenire subito dopo l’ultima rata di finanziamento; la procedura assolutamente tortuosa per accedervi (come si legge nel protocollo d’intesa stipulato tra i Ministeri e l’ABI nel 2007). Questi fattori hanno probabilmente dissuaso gli studenti potenzialmente bisognosi dall’aderire al progetto, inducendoli a rivolgersi ad altre fonti: parenti, amici, lavoro, e perché no, ad istituti di credito non convenzionati.
Nel 2010 il progetto DiamogliCredito si trasforma in Diamogli Futuro[13]: il Fondo per il credito ai giovani è lo stesso, seppure con una rimanente minore dotazione finanziaria, pari a 19 milioni di euro, ma cambia la “destinazione d’uso”: serve a garantire il finanziamento degli studi a studenti meritevoli, iscritti a corsi di laurea o post-laurea, per un ammontare massimo di 5.000 euro l’anno. Lo studente può cumulare fino a 25.000 euro di debito da restituire dopo due anni e mezzo dall’ultima rata di finanziamento, al tasso di interesse applicato dall’istituto di credito convenzionato[14], e all’uopo venne stipulato un nuovo protocollo d’intesa tra il ri-nominato Ministero della Gioventù e l’ABI.
Si ignora quanti prestiti siano stati accordati tramite questo progetto[15], che di fatto ha preso avvio dall’a.a. 2011/12, ma si immagina che sia ben lontano dai 19.000 beneficiari previsto dall’allora Ministro Meloni.
Imparare dall’esperienza?
Da questa panoramica emerge con evidenza l’assenza di una visione politica di medio-lungo periodo a livello centrale, come dimostra la sovrapposizione di interventi analoghi, e la mancanza di qualsiasi valutazione sia ex-ante, prima dell’avvio di una politica, sia soprattutto ex-post, fondamentale per ri-programmare un intervento.
Il recente decreto legislativo che riforma la materia del diritto allo studio[16] è solo l’ultimo tassello, in ordine temporale, che completa il quadro: all’art. 4, commi 5, 6 e 7, si disciplina il prestito d’onore in una versione poco dissimile da quella prevista una ventina di anni fa dalla legge 390/91, e che verosimilmente avrà lo stesso destino come spiegato in Diritto allo studio universitario: quale riforma?
Misconoscendo l’esperienza passata, si (ri)parte dall’anno zero.
[2] CNVSU, Criteri per la valutazione dei progetti sperimentali e innovativi per la concessione agli studenti di prestiti d’onore, novembre 2003, DOC 19/03.
[3] L’indebitamento finanziario complessivo delle famiglie italiane era pari a poco più del 20% del reddito disponibile nel 1995, al 40% nel 2002, ha superato il 60% nel 2011. Cfr. il Rapporto sulla stabilità finanziaria, anni 2010-2012, e La ricchezza delle famiglie italiane, anni 2007-2011, Banca d’Italia.
[5] Poiché il principale criterio di valutazione dei progetti da parte del Ministero era che vi fosse un co-finanziamento degli enti proponenti per contributi a favore degli studenti in conto interessi e/o in conto capitale, questi furono di fatto obbligati a co-finanziare con risorse proprie il progetto; ciò può in parte spiegare la differenza di costo tra i prestiti d’onore e i prestiti fiduciari.
[6] In particolare, non si ha alcuna informazione sui prestiti fiduciari nonostante fosse espressamente previsto all’art. 5 del DM n. 53/2005 una verifica dei risultati. Le Regioni, infatti, decorsi diciotto mesi dalla erogazione del Fondo, avrebbero dovuto presentare al MIUR una relazione dettagliata su: numero dei prestiti concessi; numero di richieste presentate e ritenute ammissibili; importi medi corrisposti; caratteristiche dei prestiti concessi (tasso di interesse, condizioni di restituzione ecc); contributi in conto interessi agli studenti capaci e meritevoli privi di mezzi; risorse proprie. La mancata attivazione dei prestiti avrebbe dovuto comportare la revoca della quota assegnata, ciò che non è mai avvenuto.
[7] Si è preso a riferimento l’arco temporale 2007/08-2010/11 poiché il Fondo venne ripartito tra le Regioni a fine 2005 ma i progetti dei prestiti vennero attuati a partire dall’a.a. 2007/08. In Piemonte ebbe durata triennale, ovvero fino al 2009/10, a seguito dell’esaurimento del finanziamento.
[8] Per essere ammesso al prestito lo studente doveva essere iscritto: al terzo anno dei corsi di laurea triennale, agli ultimi tre anni dei corsi di laurea magistrale a ciclo unico, ai corsi di laurea magistrale, di specializzazione (ad eccezione di quelli dell’area medica), di dottorato e di master. DM n. 53 del 3 novembre 2005.
[9] Si ricorda che il requisito di merito consiste nel conseguire un certo numero di crediti in relazione all’anno di iscrizione, purché lo studente sia iscritto in corso, o comunque non oltre il semestre successivo alla durata regolare del corso di studio.
[10] Qui si fa riferimento unicamente alle condizioni del prestito d’onore concesso dagli atenei, note grazie ad uno schema riepilogativo ottenuto, su richiesta, dal MIUR. Un’analoga scheda informativa non è invece disponibile per i prestiti fiduciari.
[11] Si veda in merito l’analisi condotta da D. Musto in I numeri del Sistema universitario in Piemonte, paragrafo 3.4.
[12] Si fa riferimento alla proposta di A. Ichino e D. Terlizzese, Prestiti per studenti condizionati al reddito: Finanza pericolosa o gioco a somma positiva?, novembre 2011.
[13] Decreto Interministeriale 19 novembre 2010.
[14] Gli istituti bancari che hanno sottoscritto la convenzione sono elencati nel sito http://www.diamoglifuturo.it/fondo-studio/Soggetti%20Finanziatori, dove sono anche specificati i tassi di interesse applicati, differenti da banca a banca.
[15] In attesa dei dati richiesti al Dipartimento della Gioventù.
[16] Decreto legislativo recante revisione della normativa di principio in materia di diritto allo studio e valorizzazione dei collegi universitari legalmente riconosciuti, in attuazione della delega prevista dall’art. 5, legge 30 dicembre 2010, n. 240.
Il problema dei prestiti universitari è molto importante e merita approfondimento; questo post è eccellente e si possono aggiungere alcune considerazioni. In primo luogo: in Italia l’università è ancora, e forse più che nel recente passato costosa e discriminante: abbiamo pochi laureati e in gran parte questi provengono da fasce sociali medio borghesi (ammesso che esistano ancora); pochi dalle fasce piu’ deboli. Sarebbe di grande importanza favorire l’inserimento all’universita’ di queste ultime. In secondo luogo: il costo principale dell’università non è dato dalle tasse universitarie, ma dal mancato guadagno di un membro della famiglia in età lavorativa e dal costo del suo mantenimento (specialmente se fuori sede). Poiché per una famiglia di mezzi modesti queste spese sono ingenti, il prestito finalizzato allo studio è importante. Come argomentato nel post, il prestito si scontra con difficolta’ burocratiche, scarso supporto dello stato (interesse uguale o quasi a quello di un mutuo qualsiasi), e diffidenza degli italiani nei confronti dell’indebitamento. E’ evidentemente necessario un salto culturale: occorre convincersi che il prestito d’onore per ragioni di studio conviene a tutti E’ interesse dello stato provvedere a che sia fornito a condizioni agevolate ed è interesse del cittadino meno abbiente usufruirne. Propongo un calcolo molto semplice: supponiamo che uno studente abbia bisogno di un sostegno economico pari a 8.000 euro all’anno per sei anni per laurearsi in medicina (considero i costi complessivi del percorso formativo, non le sole tasse di iscrizione). Costui, se è bravo, si ritroverà laureato dopo sei anni con un debito di 48.000 euro: è un grande debito? Secondo me no: corrisponde a due anni dello stipendio della specializzazione (che per un medico è pagata e dura 4 o 5 anni) oppure ai tre anni dello stipendio del dottorato di ricerca. Ovvero: il debito contratto per la laurea potrebbe in misura significativa essere pagato gia’ durante il periodo di formazione post laurea. Inoltre, pur con tutte le difficoltà del momento, il guadagno medio dei laureati eccede di molto quello dei non laureati. Ovviamente non è pensabile che il prestito possa essere utilizzato indirettamente per finanziare l’università tramite aumenti delle tasse di iscrizione: il prestito serve a chi ha mezzi modesti e non sarebbe giusto né ragionevole aumentare le tasse universitarie a queste fasce sociali. Sarebbe semmai ragionevole aumentare le tasse universitarie, già progressive, alle fasce sociali più abbienti, aumentandone la progressività.