Dopo il Consiglio di Stato, l’ASN che verrà

Si segnala il rischio grave del contenzioso in una materia che è già stata oggetto di particolare contenzioso e di dure prese di posizione della Magistratura amministrativa. Nonostante l’autorevole opinione del Consiglio di Stato, una costante giurisprudenza amministrativa ha riaffermato la natura di preminente valutazione qualitativa del giudizio di abilitazione rispetto ad ogni tentativo di attribuzione dello stesso sulla base di misurazioni quantitative (tanto in senso positivo, quanto in senso negativo). Basterebbe questo per consentire di affermare che esiste un rischio serio di contenzioso e che sarebbe opportuna una maggiore attenzione ai principi di diritto costantemente affermati dalla giurisprudenza. Anche, l’ipotesi di leggere i ‘valori-soglia’ come requisito di ammissione (in quanto definiti da un D.M.) e non come elementi di valutazione (perché ormai sottratti alla discrezionalità della Commissione) suscita più di una perplessità sul piano della legittimità del procedimento.

Il Consiglio di Stato ha espresso il parere 141 del 27 gennaio 2016 sullo «Schema di decreto ministeriale: “Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale e per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari, nonché le modalità di accertamento della qualificazione dei Commissari, ai sensi dell’articolo 16, comma 3, lettere a), b) e c) della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e successive modifiche, e degli articoli 4 e 6, commi 4 e 5, del decreto del Presidente della Repubblica…..2015, n……..”». Il testo dello schema di Decreto Ministeriale non è noto (versioni già in circolazione da qualche mese potrebbero non essere affidabili).

Il parere segue un precedente parere (n. 2869 del 22 ottobre 2015) sullo schema di Decreto del Presidente della Repubblica contenente il Regolamento per l’ASN, approvato definitivamente dal CdM il 3 marzo scorso, «Regolamento recante modifiche al DPR 14 settembre 2011, n. 222 concernente il conferimento dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso al ruolo dei professori universitari, a norma dell’articolo 16 della legge 30 dicembre 2010, n. 240».

Al di là delle innovazioni procedurali introdotte dal DPR in corso di pubblicazione, l’elemento più rilevante della nuova disciplina in corso di emanazione è costituito dalle indicazioni relative al contenuto della valutazione abilitativa ed ai criteri di attribuzione della stessa [1].

Il passaggio più problematico individuato dal parere 141/2016 è certamente costituito dalle considerazioni sulla possibilità di inserire ‘soglie’ di accesso alle valutazioni. Tale possibilità è prevista dall’art. 4, c. 2 dello schema di DPR in corso di pubblicazione ed sarà attuata con un ‘successivo’ (ovviamente ulteriore e diverso rispetto a quello oggetto di parere) decreto ministeriale [2].

Il nuovo art. 4 (dello Schema di DM) definisce specificamente i criteri e i parametri per la valutazione delle pubblicazioni e dei titoli, unificando – in un’ottica di semplificazione che appare priva di vizi logici, data la distinzione operata nel precedente articolo 3 e la comune vocazione didattico-scientifica delle due fasce di docenti – la precedente distinzione, operata negli articoli 4 e 5 del decreto ministeriale n. 76/2012, fra criteri e parametri di valutazione per la prima fascia dei professori universitari e criteri e parametri di valutazione per la seconda fascia. Per l’elencazione dei titoli [primo dei quali è il titolo costituito dall’impatto della produzione scientifica, variamente articolato e distinto, con ulteriore rinvio agli allegati C), D), ed E), rispettivamente per i candidati nei settori bibliometrici, per i candidati nei settori non bibliometrici, per i candidati alla Commissione per l’abilitazione scientifica nazionale] è operato un rinvio all’allegato A.

La Relazione sottolinea che la valutazione sulla continuità della produzione scientifica e sulla rilevanza della stessa all’interno del settore concorsuale, prima elencate tra i parametri di valutazione, sono state più correttamente inserite tra i criteri di valutazione [3].

L’articolo 4, comma 4, lettera a) introduce, attraverso una serie di successivi richiami ad altre disposizioni del presente decreto [al punto 1 dell’allegato A (Impatto della produzione scientifica), il quale a sua volta rinvia per i candidati nei settori bibliometrici all’Allegato C, per i candidati nei settori non bibliometrici all’Allegato D, per i commissari all’Allegato E; al precedente comma 3, il quale a sua volta rinvia al precedente comma 2, lettera b) e ai punti da 2 a 11 del medesimo allegato A; mentre i citati allegati C, D ed E rinviano a loro volta all’art. 9, comma 4, del presente decreto, il quale demanda a un successivo decreto, previsto all’articolo 4, comma 2, del Regolamento in itinere, e da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto sulla base di una proposta dell’ANVUR e sentito il CUN, i valori-soglia degli indicatori di quegli allegati C, D ed E] specifici requisiti necessari per il conseguimento dell’ abilitazione. In sintesi i requisiti indicati dall’articolo 4, comma 4, lettera a) sono:
– la valutazione positiva dell’impatto della produzione scientifica, valutazione positiva che si ottiene se i candidati all’abilitazione presentano parametri almeno pari al “valore-soglia” (da determinare col citato successivo decreto) in almeno due di tre indicatori rispettivamente descritti, per ciascuna categoria di candidati, nei citati allegati C, D ed E;
– il possesso di almeno tre titoli tra i sei scelti dalla Commissione fra i dieci elencati nei punti da 2 a 11 del citato allegato A.

La successiva lettera b) dell’art. 4 prevede invece come ulteriore requisito per l’abilitazione la presentazione di pubblicazioni «valutate in base ai criteri di cui al comma 1 e giudicate complessivamente di qualità “elevata” secondo la definizione di cui all’Allegato B».

L’ANVUR e il CUN si sono espressi in senso non favorevole alle previsioni dell’art. 4, lettera a), rilevando che esso priverebbe le Commissioni del necessario margine di libertà di poter motivatamente concedere l’abilitazione anche a candidati che, pur non soddisfacendo alla condizione del possesso, da parte dei candidati di parametri superiori ai «valori soglia» di almeno tre titoli tra quelli tassativamente nell’Allegato A, presentino comunque titoli scientifici tali da meritare una valutazione positiva.

La Sezione condivide invece il rilievo dell’Amministrazione secondo il quale debbono salvaguardarsi, nella valutazione qualitativa dei candidati, l’oggettività, la certezza e la trasparenza; e queste appaiono adeguatamente garantite con il meccanismo dei valori-soglia sopra indicato.

Esso però risulta delineato nel decreto con una serie di rimandi da disposizione a disposizione tali da pregiudicare la chiarezza del disposto normativo, e da ingenerare difficoltà applicativa e contenzioso. L’Amministrazione dovrebbe dunque valutare, pur nell’urgenza prospettatta in Relazione, l’opportunità di una semplificazione.

Probabilmente, la chiave di lettura di tutto sta proprio nell’ultimo periodo riportato. Con l’abituale prudenza del Consiglio di Stato in sede consultiva, sempre attento a non forzare la funzione di governo e a non prefigurare schemi di sentenza, si segnala il rischio grave del contenzioso in una materia che è già stata oggetto di particolare contenzioso e di dure prese di posizione della Magistratura amministrativa (notoriamente più esplicita nell’esercizio della funzione giurisdizionale).

Per contribuire alla riflessione si deve segnalare, in primo luogo, che l’introduzione di valori-soglia non è prevista dalla legge sull’ASN (né nella formulazione originaria della l. 240/2010, né nella riformulazione contenuta nel D. L. 24 giugno 2014, n. 90), convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114.

In ogni caso, il procedimento per l’introduzione di valori-soglia prevede la partecipazione di CUN e ANVUR nella specifica fase di formulazione dell’ulteriore Decreto ministeriale previsto dall’art. 4, c.2 del DPR (approvato ma non ancora pubblicato).

Tenendo ben presenti questi due riferimenti si può passare alla formulazione di ulteriori considerazioni.

Nonostante l’autorevole opinione del Consiglio di Stato in sede consultiva, adesiva rispetto alla posizione del Ministero, si deve segnalare che l’introduzione di criteri automatici di preclusione dell’abilitazione sulla base (della mancanza) di requisiti quantitativi era prevista come opzione di autodisciplina delle Commissioni nella precedente disciplina [4].

All’affermazione ministeriale del carattere facoltativo delle preclusioni automatiche, da parte delle Commissioni in sede di predisposizione dei criteri generali [5], ha fatto seguito una costante giurisprudenza amministrativa che ha riaffermato la natura di preminente valutazione qualitativa del giudizio di abilitazione rispetto ad ogni tentativo di attribuzione dello stesso sulla base di misurazioni quantitative (tanto in senso positivo, quanto in senso negativo) [6].

D’altra parte, lo spostamento della valutazione della produzione scientifica e della rilevanza della stessa all’interno del settore concorsuale, prima elencate tra i parametri di valutazione, sono state più correttamente inserite tra i criteri di valutazione, con l’ovvia conseguenza di trasformare un indicatore quantitativo in un elemento di valutazione qualitativa.

Basterebbe questo per consentire di affermare che esiste un rischio serio di contenzioso e che sarebbe opportuna una maggiore attenzione ai principi di diritto costantemente affermati dalla giurisprudenza, come quello relativo alle maggioranze necessarie per il conferimento dell’ASN (con la maggioranza di 4/5 ritenuta ammissibile fino al parere Consiglio di Stato 2869/2015 e ridotta a 3/5 per successiva giurisprudenza dello stesso Consiglio di Stato, recepita dal Governo).

La stessa ipotesi di leggere i ‘valori-soglia’ come requisito di ammissione (in quanto definiti da un D.M.) e non come elementi di valutazione (perché ormai sottratti alla discrezionalità della Commissione) suscita più di una perplessità sul piano della legittimità del procedimento sia in termini di parità di trattamento tra i vari aspiranti all’abilitazione, sia in termini di legittimazione all’esercizio dello specifico potere ‘preselettivo’ degli organi preposti all’emanazione del D.M., peraltro non previsto dalla legge [7].

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NOTE

[1] Art. 8 (Lavori delle commissioni)
1. Ciascuna commissione, insediatasi presso l’università in cui si espletano le procedure di abilitazione, nella prima riunione, elegge tra i propri componenti il presidente ed il segretario. Nella stessa riunione, la commissione, prima di accedere alle domande dei candidati, definisce le modalità organizzative e di valutazione delle pubblicazioni scientifiche e dei titoli per l’espletamento delle procedure di abilitazione, distinte per fascia, nei limiti e secondo quanto previsto dal decreto di cui all’articolo 4, comma 1. Tali determinazioni sono comunicate entro il termine massimo di due giorni al Responsabile del procedimento individuato ai sensi dell’articolo 5, comma 3, il quale ne assicura la pubblicità sul sito del Ministero dedicato alle procedure di abilitazione per tutta la durata dei lavori.
(omissis)
6. La commissione formula la valutazione con motivato giudizio espresso sulla base di criteri, parametri e indicatori differenziati per funzioni e per settore concorsuale, definiti ai sensi dell’articolo 4, comma 1, e fondato sulla valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche presentati da ciascun candidato, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte. Nell’ipotesi in cui il decreto di cui all’articolo 4, comma 1, preveda che il possesso di adeguati indicatori dell’attività scientifica dei candidati costituisca condizione necessaria per il conseguimento dell’abilitazione, la commissione può motivare il diniego di abilitazione limitatamente all’assenza di tale requisito. L’eventuale dissenso dal parere 7 pro veritate di cui al comma 6 è adeguatamente motivato. La commissione attribuisce l’abilitazione a maggioranza assoluta dei componenti.

[2] Art. 4 (Criteri di valutazione)
1. Il Ministro, con proprio decreto, sentiti il CUN e l’ANVUR, definisce criteri, parametri e indicatori differenziati per funzioni e per settore concorsuale, tenendo presente la specificità dei settori concorsuali, ai fini della valutazione dei candidati di cui all’articolo 8. Con lo stesso decreto è stabilito il numero massimo di pubblicazioni che ciascun candidato può presentare ai fini del conseguimento dell’abilitazione, anche differenziato per fascia e per area disciplinare. In ogni caso il numero massimo delle pubblicazioni non può essere inferiore a dieci.
2. Con successivo decreto del Ministro sono stabiliti, sulla base di una proposta dell’ANVUR e sentito il CUN, i valori-soglia degli indicatori che devono essere raggiunti per conseguire l’abilitazione.

[3] (Decreto Ministeriale 7 giugno 2012 n. 76
art. 1
m) per criteri: gli elementi di giudizio suscettibili di una valutazione di carattere qualitativo;
n) per parametri: gli elementi di giudizio che sono suscettibili di una quantificazione e quindi possono essere valutati mediante il risultato di una misura;
2. Nella valutazione delle pubblicazioni scientifiche presentate dai candidati ai sensi dell’articolo 7, comma 1, e dell’allegato E, la commissione si attiene ai seguenti criteri:
a) coerenza con le tematiche del settore concorsuale o con tematiche interdisciplinari ad esso pertinenti;
b) apporto individuale nei lavori in collaborazione;
c) qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama internazionale della ricerca, sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo, avvalendosi, quando disponibili, delle classificazioni di merito delle pubblicazioni di cui all’allegato D;
d) collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste di rilievo nazionale o internazionale che utilizzino procedure trasparenti di valutazione della qualità del prodotto da pubblicare, secondo il sistema di revisione tra pari.
3. Nella valutazione delle pubblicazioni scientifiche presentate dai candidati ai sensi dell’articolo 7, comma 1, e dell’allegato E, la commissione si attiene ai seguenti parametri:
a) numero e tipo delle pubblicazioni presentate e loro distribuzione sotto il profilo temporale, con particolare riferimento ai cinque anni consecutivi precedenti la data di pubblicazione del decreto di cui all’articolo 3, comma 1, del Regolamento. A tal fine, va tenuto conto dei periodi di congedo per maternità e di altri periodi di congedo o aspettativa previsti dalle leggi vigenti e diversi da quelli per motivi di studio;
b) impatto delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale. A tal fine, va tenuto conto dell’età accademica e, ove necessario, delle specifiche caratteristiche di una parte del settore o settore scientifico-disciplinare o un sottoinsieme di quest’ultimo.
4. Nella valutazione dei titoli presentati dai candidati, la commissione si attiene ai seguenti parametri relativi al settore concorsuale:
a) impatto della produzione scientifica complessiva misurato mediante gli indicatori di cui all’articolo 6 e agli allegati A e B;
b) partecipazione scientifica a progetti di ricerca internazionali e nazionali, ammessi al finanziamento sulla base di bandi competitivi che prevedano la revisione tra pari;
c) partecipazione a comitati editoriali di riviste, collane editoriali, enciclopedie e trattati;
d) attribuzione di incarichi di insegnamento o ricerca (fellowship)ufficiale presso atenei e istituti di ricerca, esteri e internazionali, di alta qualificazione;
e) partecipazione a enti o istituti di ricerca, esteri e internazionali, di alta qualificazione;
f) conseguimento di premi e riconoscimenti per l’attività scientifica;
g) nei settori concorsuali in cui è appropriato, risultati ottenuti nel trasferimento tecnologico in termini di partecipazione alla creazione di nuove imprese (spin off), sviluppo, impiego e commercializzazione di brevetti;
h) possesso di altri titoli, predeterminati dalla commissione, con le modalità di cui all’articolo 3, comma 3, che contribuiscano a una migliore definizione del profilo scientifico del candidato.)

[4] (omissis)

[5] Come già da me segnalato (inutilmente) in https://www.roars.it/asn-i-problemi-normativi-insiti-nella-valutazione-e-nei-giudizi-della-commissioni-nazionali/

[6] Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 3708 2015,
Il comma 5, dell’art. 6 citato, stabilisce che le Commissioni possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal D.M. 76/2012, incluso quello della valutazione dell’impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) 11629/2015; 13534/2015; N. 14360/2015
L’art. 6, comma 5, del medesimo D.M. n. 76/2012 stabilisce che le Commissioni possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal D.M. 76/2012, incluso quello della valutazione dell’impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi. Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore ha chiarito che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.
Invero, l’Amministrazione con la circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754 ha chiarito le modalità di valutazione alle quali devono attenersi le commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale dei candidati, affermando, in particolare, che la valutazione complessiva del candidato deve fondarsi sull’analisi di merito della produzione scientifica dello stesso.
Secondo la menzionata circolare, quindi, il superamento degli indicatori numerici specifici non costituisce di per sé condizione sufficiente ai fini del conseguimento dell’abilitazione. Di norma, pertanto, l’abilitazione deve essere attribuita esclusivamente a quei candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito). Tuttavia le commissioni, come già osservato, ai sensi dell’art. 6, comma 5 del decreto ministeriale 76/2012, possono discostarsi da tale regola generale.
Ciò comporta che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione a candidati che, pur non avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
L’articolata disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnanti del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.

TAR Lazio (Sez III) N. 02570/2016
Seguendo gli argomenti già utilizzati nella pronuncia di questa Sezione n. 11458 del 29.9.2015 (relativa al medesimo SSD), si osserva che non era consentito alla Commissione giudicatrice di pervenire ad un giudizio di inidoneità attraverso la meccanica ed esclusiva applicazione del prerequisito di natura essenzialmente “quantitativa” fissato nella citata deliberazione del 16.2.2013 (vedi verbale n. 2 del 2013). Valgono infatti, rispetto al criterio individuato dall’Organo di valutazione, le medesime argomentazioni sopra svolte in generale (e fatte proprie dalla stessa Amministrazione con la citata circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754) sul modo in cui debbono rapportarsi il “pilastro” quantitativo, costituito dalle mediane degli indicatori di produttività scientifica di cui all’Allegato B D.M. n. 76 del 2012, e il “pilastro” qualitativo come definito, per la prima fascia, per le pubblicazioni, dai criteri di cui al comma 2, art. 4 del D.M. n. 76 / 2012. Come si è visto, il sistema ASN richiede che, anche nel caso di mancato superamento delle mediane rivelatrici della produttività del candidato (quanto a monografie, articoli in riviste e capitoli di libri, articoli in riviste di classe A), si possa e, anzi, si debba pervenire al riconoscimento dell’abilitazione sulla base di un giudizio sul merito scientifico (di titoli e pubblicazioni) estremamente positivo. Mentre il semplice superamento delle mediane non garantisce l’idoneità, nello stesso tempo, il loro mancato superamento nella misura di almeno una mediana (vedi punto 4, Allegato B, D.M. 76) non comporta alcun automatismo nel senso della non abilitazione, avendo la Commissione giudicatrice, in ogni caso, il dovere di verificare anche sul piano qualitativo la produzione scientifica (e l’importanza degli altri titoli di cui all’art. 4, comma 4, D.M. 76) e di pervenire al riconoscimento dell’abilitazione in presenza di un giudizio qualitativo estremamente positivo.
Pertanto, ad avviso del Collegio, è del tutto condivisibile quanto già ritenuto nel precedente sopra citato, laddove si afferma che ‹‹non può considerarsi in assoluto illegittimo il criterio maggiormente selettivo adottato, il quale privilegia (vicino alla pubblicazione di due o, almeno, una monografia) la collocazione editoriale delle riviste da rapportare al loro inserimento in classe A (qualificazione ANVUR) o al loro essere dotate di IP, secondo l’archivio ISI – SCOPUS, atteso che:
– esso può ritenersi come una sorta di declinazione o specificazione, discrezionalmente prescelta dalla Commissione, di un criterio che è positivamente considerato sia dalla lett. d) del comma 2, D.M. cit. (che menziona la “collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste….” e del riferimento al “tipo delle pubblicazioni” di cui all’art. 4, comma 3, D.M. cit.;
– in generale l’art. 3, comma 3, D.M. 76 / 2012 facoltizza le commissioni ASN “all’eventuale utilizzo di ulteriori criteri e parametri più selettivi ai fini della valutazione delle pubblicazioni e dei titoli” che “sono predeterminati dalla commissione, con atto motivato pubblicato sul sito del Ministero e su quello dell’università sede della procedura di abilitazione”.
Invero, ciò che non appare legittimo alla luce dei principi sistematici sopra delineati è che il criterio di natura quantitativa (in quanto attiene non alla qualità dello scritto scientifico del candidato ma al prestigio della rivista che nulla dice sulla qualità intrinseca dell’articolo ivi pubblicato), nella concreta applicazione fattane dalla Commissione, sia stato assolutizzato fino al punto di farne un “prerequisito” tale da precludere ogni esame del merito scientifico della candidata il che appare in evidente contrasto con il principio basilare di cui all’art. 3, comma 1, D.M. 76 /2012 secondo cui “la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate….” e con la stessa norma primaria di cui l’articolo 16, comma 3, della legge n. 240/2010 che, alla lett. a), prevede espressamente che l’abilitazione si deve basare su “un motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte, ed espresso sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del ministro” ››.

[7] L. 240/2010 (nel testo vigente), art. 16, c. 2, lett. a) l’attribuzione dell’abilitazione con motivato giudizio fondato sulla valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte, ed espresso sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per settore concorsuale, definiti con decreto del Ministro , sentiti il CUN e l’ANVUR.