Cosa ci chiede l’Europa su AVA e dintorni (I)

Qualche nota sul carico burocratico per gli adempimenti richiesti dalle procedure di Autovalutazione, Valutazione Periodica e Accreditamento (AVA), e sulla difesa in calcio d’angolo del Presidente dell’ANVUR.

La protesta scaturita dall’impatto che sta avendo negli Atenei italiani l’applicazione della normativa in materia di Autovalutazione, Valutazione Periodica e Accreditamento (ben nota con l’acronimo AVA) ci induce a scrivere qualche riga su alcuni dei nodi venuti in rilievo. In particolare, restringeremo le nostre osservazioni alla cornice Europea in cui è inscritto il “sistema AVA”, e che è stata richiamata – in maniera un po’ affannosa – dallo stesso Presidente dell’ANVUR Fantoni nelle sue repliche pubbliche (cfr. a riguardo un articolo di contro-replica su ROARS).

Cominciamo intanto col definire come “sistema AVA” l’insieme di norme, procedure e documenti che – in ossequio alla gerarchia delle fonti e al metodo di esecuzione delegata, non solo attraverso il Ministero dell’IUR, ma anche con l’Agenzia ANVUR e le singole Università – definisce il complesso macchinario di prescrizioni e adempimenti di cui oggi viene lamentata la pesantezza e l’inadeguatezza. Questo sistema è «appeso» all’ordinamento giuridico attraverso due specifiche previsioni normative, indipendenti fra loro:

1. Art. 5 comma 1 lettera (a), e comma 3 lettere (a)-(d) della Legge n. 240/2010 (“Riforma Gelmini”);
2. Art. 2 comma 138 della Legge n. 286/2006 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262).

La seconda di queste previsioni normative riguarda l’istituzione dell’ANVUR, ed in particolare l’attribuzione ad essa del compito di “valutazione esterna della qualità delle attività delle università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici”; la prima definisce i pilastri del “sistema AVA”, delegando ad un Decreto Legislativo la sua precisazione, ed all’ANVUR la sua attuazione, comprensiva di tutti gli aspetti tecnico-operativi ad esso inerenti. Il Decreto Legislativo in questione venne emanato qualche tempo più tardi (D.L. n. 19 del 27 gennaio 2012), ed integrato poi dal D.M. n. 47 del 30 gennaio 2013, che dava forza amministrativa alle norme “tecniche” nel frattempo definite dall’ANVUR. La documentazione prodotta dall’ANVUR, incluso le recenti “famigerate” Linee Guida per l’Accreditamento Periodico delle Sedi e dei Corsi di Studio, è consultabile sul sito dell’Agenzia. E’ con questo complesso di disposizioni che si stanno confrontando in questi mesi per la prima volta – ribadiamo – le Università Italiane.

Dalla Legge 240/2010 riportiamo la lettera (d) dell’Art. 5, comma 3:

«d) definizione del sistema di valutazione e di assicurazione della qualità degli atenei in coerenza con quanto concordato a livello europeo, in particolare secondo le linee guida adottate dai Ministri dell’istruzione superiore dei Paesi aderenti all’Area europea dell’istruzione superiore;»

La Legge Gelmini, cioè, dava mandato (e fu un emendamento bipartisan Aprea-Mazzarella al testo originale a farlo) di informare il «sistema nazionale di valutazione e di assicurazione della qualità» degli Atenei agli Standard e Linee Guida Europee (ingl.: ESG) adottate dai Ministri dell’Istruzione a Bergen (Norvegia) già nel 2005 nel contesto del “Processo di Bologna” per la realizzazione dello Spazio Europeo dell’Istruzione Superiore (ingl.: EHEA)– un’intrapresa, per chiarezza, che esula dai confini geografici e giuridici dell’UE, per abbracciare, in forma di cooperazione politica volontaria, 47 Paesi che come “requisito iniziale” dovevano solo aver firmato la Convezione Culturale del Consiglio d’Europa. Ricordiamo anche che l’EHEA, e quindi le ESG, ha a che fare con aspetti riguardanti l’istruzione (terziaria) ma non la ricerca.

A questo punto sorge spontanea la domanda: «Il “sistema AVA” definisce un sistema di valutazione e di assicurazione della qualità degli atenei coerente con gli “Standard e Linee Guida Europee”?». Se sì, il Presidente Fantoni avrebbe delle ragioni “in positivo” per difendere il sistema AVA, nella forma co-definita dall’ANVUR, se no, l’operato dell’Agenzia cadrebbe nel discredito, anche in termini giuridici, perché non avrebbe dato seguito a precise disposizioni di legge. Ovviamente si possono dare anche posizione intermedie: l’AVA potrebbe teoricamente risultare coerente con le ESG, ma nondimeno criticabile sotto vari aspetti per diversi motivi (o viceversa).

Diciamo subito che una risposta a questa domanda è possibile, ed anzi esigibile, in termini “ufficiali”. I Ministri dell’EHEA si erano anche accordati, nel 2005, per mettere in piedi un sistema Europeo di riconoscimento (sempre su base volontaria) dei Sistemi Nazionali di valutazione e di assicurazione della qualità che rispettassero le ESG: in concreto, poiché un Sistema Nazionale, secondo le stesse ESG, dev’essere imperniato su uno o più Enti di Valutazione e Assicurazione della Qualità (detti comunemente “Agenzie”) aventi la funzione di eseguire la c.d. “valutazione esterna” delle istituzioni universitarie, il sistema Europeo di riconoscimento si doveva realizzare attraverso un “Registro” che listasse solo e solamente quelle Agenzie che, a seguito di un particolare processo di valutazione ad esse dedicato, le ritrovasse conformi ai principi enunciati nelle ESG. Questo Registro, l’EQAR (European Quality Assurance Register) è stato poi effettivamente messo in opera, nel 2008, sia come struttura (leggera, basata essenzialmente su un Comitato di Esperti) che come “documento vero e proprio”: è possibile quindi consultarne il sito web e l’insieme delle Agenzie regolarmente registrate in data odierna (l’iscrizione vale per 5 anni).

Con riferimento alla “efficacia giuridica” (diremmo noi), va chiarito che per il momento non si danno ulteriori conseguenze, oltre a quella informativa e reputazionale, circa la iscrizione o non iscrizione di una Agenzia nel Registro. In futuro, però, tale condizione potrebbe essere fatta valere anche a fini diversi, e in particolare, per facilitare il riconoscimento dei titoli di studio di un Paese in un altro – procedura che, oggi, è definita da altri Trattati internazionali e che non comporta mai l’uso di metodi cogenti, come invece è possibile fare all’interno di un Paese.

Per quanto attiene alla procedura di “valutazione esterna” delle Agenzie, funzionale all’iscrizione nel Registro, rimandiamo ai documenti ufficiali. Dobbiamo tuttavia menzionare anche un processo complementare e in qualche modo “equivalente” dal punto di vista del “rispetto delle ESG”, e cioè l’affiliazione come membro di pieno diritto all’ENQA, l’Associazione Europea per la Garanzia di Qualità nell’Istruzione Superiore. L’ENQA è in effetti l’associazione che raggruppa le Agenzie di valutazione/assicurazione della qualità (nel settore dell’istruzione superiore) che operano in Europa, ed è quindi il “referente ufficiale” del Processo di Bologna/EHEA dei Ministri in rappresentanza delle Agenzie. Dopo un periodo di incubazione come “Network” (da cui la ‘N’ dell’acronimo, che permane per inerzia), l’ENQA ha assunto una personalità giuridica autonoma proprio in combinazione con la decisione dei Ministri, nel 2005, di adottare le ESG come codice normativo per l’architettura Europea dell’Assicurazione di Qualità (NdS: in questo testo trattiamo “Assicurazione di Qualità” e “Garanzia di Qualità” come sinonimi). Contestualmente, l’ENQA ha assunto proprio il rispetto delle ESG come requisito associativo formale per i membri ordinari: un passo giuridicamente non richiesto né ovvio, ma che contribuisce a semplificare e fare chiarezza nello scacchiere, ancora informe, delle attività di valutazione e assicurazione di qualità in Europa.

Nel suo periodo iniziale (dal 1999 al 2005), l’ENQA poteva contare sul CNVSU come membro italiano. Con le ESG, tutto è cambiato, e la necessità di esibire un’Agenzia con propria personalità giuridica, e sottoposta ad un regime compatibile con i principi delle ESG, ha visto l’emarginazione del membro italiano da quel novero. La procedura di affiliazione come membro di pieno diritto dell’ENQA è del tutto analoga a quella già menzionata per l’iscrizione al Registro EQAR, ed anzi il medesimo Rapporto di Valutazione Esterna può essere usato in ambo i casi per i rispettivi scopi: solo un incidente molto serio può far divergere i giudizi di EQAR ed ENQA circa l’accoglimento dell’istanza.

Alla luce di quanto abbiamo ricordato, non possiamo che confermare quanto è stato fatto conoscere dall’ANVUR in un dispaccio informativo qualche tempo fa: lo status di “affiliato” all’ENQA è l’unico possibile in questo momento, e non dà diritto a tutte le prerogative sociali; potrà essere fatta  richiesta di affiliazione ordinaria solo quando le attività di AVA saranno state operative per un paio d’anni, e quindi sottoponibili all’apprezzamento del Comitato di Valutazione che dovrà essere all’uopo nominato per verificare il grado di conformità con le ESG. Lo stesso Regolamento dell’ANVUR si era già mostrato previdente, sotto questo aspetto, disponendo all’Art. 2 che «L’attività dell’Agenzia ed il suo inserimento nel contesto internazionale delle attività di valutazione dell’università e della ricerca sono valutati periodicamente da comitati di esperti internazionali nominati dal Ministro anche sulla base di designazioni delle organizzazioni europee di settore». Ora, a causa di un aggiornamento delle procedure dell’ENQA, tutte le valutazioni esterne condotte ai fini di cui abbiamo parlato in questo articolo dovranno essere coordinate direttamente dall’ENQA, il che implica anche un potere di nomina della Commissione in capo all’ENQA.

E’ questa cornice Europea, qui descritta per sommi capi, che dovrà quindi essere applicata per ottenere la risposta ufficiale alla domanda di base iniziale sullo “status Europeo” dell’AVA. Il Presidente dell’ANVUR dovrebbe prendere molto più sul serio le critiche di sostanza che riguardano l’adeguatezza delle decisioni prese dall’Agenzia in questa fase iniziale. Invece è partito male ed ha scelto di buttare la palla in tribuna colpendo gli spettatori: infatti è del tutto scorretto affermare – come egli ha fatto, e come riportato in testa al documento – che le Linee Guida dell’ANVUR sono «indicazioni per le Commissioni di Esperti della Valutazione (Esperti di sistema ed esperti disciplinari) e non per le università»: in qualità di norme da prendere in considerazione nelle procedure di valutazione è ovvio che esse devono riferirsi al soggetto valutando, che è tenuto ad essere valutato proprio sulla base di quelle norme. I valutatori devono bensì possedere ulteriori capacità, ottenute sulla base di una formazione specifica, per poter applicare le norme in modo deontologicamente corretto e formulare la valutazioni con giudizi professionali e adeguati: ma ciò è cosa diversa (e non sappiamo bene come l’Agenzia stia procedendo su questo capitolo).

Ne riparleremo la prossima puntata.