Pubblichiamo la seconda parte di un’ampia e documentata analisi di Carlo Marzuoli sul quadro normativo che circonda il futuro dei libri di testo per la Scuola, un tema di grande importanza per la formazione scolastica, su cui non sempre si pone l’attenzione dovuta, al netto di notizie che segnalano come a questa importanza non sempre corrisponda un adeguato controllo dei contenuti proposti al discenti (anche quando riportino pedestremente fonti che un tempo sono state “ministeriali”). Di seguito i contenuti dell’analisi. SOMMARIO: (PARTE I – già pubblicata) 1. Nota introduttiva; 2. Oggetto: dal libro cartaceo verso l’autoproduzione; 3. Vincoli e indicazioni; 3.1. Quanto ai contenuti; 3.2. Quanto ai caratteri materiali; 4. Costo; 5. Prezzo di copertina e tetti di spesa; 6. Gratuità totale e parziale; 7. Adozione e autoproduzione; (PARTE II – segue in questo articolo) 8. Gestione e funzionamento del sistema; 8.1. Quanto alle adozioni; 8.2. Quanto alle attività per la fornitura e l’erogazione; 9. Qualche considerazione; 9.1. Oneri economici; 9.2. Accordi e rapporti con le imprese; 9.3. Conoscibilità e controlli.
(segue dalla prima parte)
8. Gestione e funzionamento del sistema
Il sistema è composto da due parti, strettamente connesse, una concentrata sull’adozione e l’altra sulla fornitura dei materiali e l’erogazione dei contributi.
8.1. Quanto alle adozioni
Il processo che porta all’adozione dei libri di testo e all’effettivo possesso da parte dei destinatari del servizio esige la produzione, la disponibilità e la circolazione di tante informazioni fra i diversi diretti interessati che, a loro volta, sono più che numerosi: allievi, famiglie, docenti, istituti scolastici, ministero, imprese editoriali. Queste informazioni sono o possono risultare utili per più finalità: il buon funzionamento del sistema, dal punto di vista amministrativo-burocratico; la consapevolezza della scelta dei docenti e dell’eventuale contributo degli allievi; la tutela delle diverse libertà che vengono fra loro in contatto; la tutela di una corretta concorrenza fra le imprese in vista di un possibile contenimento dei prezzi; l’economicità del servizio; il controllo di opinione pubblica.
Il progresso tecnologico e la digitalizzazione dell’amministrazione hanno accresciuto la possibilità di informare e di essere informati e anche la scuola ne è profondamente coinvolta, come accennato (per quanto fatto e per quanto ancora da fare, v. Piano nazionale cit., nonché il “Portale unico dei dati della scuola”, il servizio “Scuola in chiaro” sul sito del Ministero).
Vi sono però difficoltà e lentezze, derivanti dalle risorse limitate e dai tradizionali problemi che da anni affliggono le amministrazioni. Tutto questo ha spinto e spinge verso forme di collaborazione con altri soggetti (vedi in generale il Piano Nazionale cit, Azione n. 35).
Di particolare rilievo è il rapporto con l’AIE, l’Associazione di categoria degli editori italiani e di quelli stranieri attivi in Italia. Costituisce (v. sito AIE, 20 settembre 2020) “un osservatorio attento e aggiornato sul panorama della lettura, dei consumi culturali e educativi indispensabili alla crescita del Paese”. Ha (fra altri) l’obiettivo di contribuire “alla diffusione della lettura e del libro, dell’allargamento del mercato domestico” e di favorire “i processi di internazionalizzazione delle imprese e della cultura italiana nel mondo”.
L’accordo più recente (a quanto consta) con il Ministero, il Protocollo stipulato nel 2017, integrato da due Allegati (peraltro valido fino al 2019), in continuità di indirizzo con i precedenti, riguarda la “Raccolta e pubblicazione dei dati connessi con le adozioni dei libri di testo delle scuole ed istituti del primo e del secondo ciclo di istruzione”. La “finalità del …Protocollo è costituire la Banca dati adozionale dei libri di testo adottati dalle istituzioni scolastiche.. per perseguire le finalità istituzionali delle parti, rendendo pubblici i dati adozionali …e garantendo a tutti i soggetti interessati l’accesso gratuito e non discriminatorio ai dati stessi” (art. 2). L’AIE si impegna a “consentire alle istituzioni scolastiche il proseguimento dell’uso dello strumento di lavoro di AIE, utile alla corretta e sicura trasmissione dei dati adozionali”; a “mettere annualmente a disposizione di ciascuna istituzione scolastica la porzione della banca dati delle adozioni aggiornata, contenente i dati dei testi adottati dalla scuola stessa l’anno in corso anche ai fini della pubblicazione sui siti delle istituzioni scolastiche e …del MIUR nella sezione ‘Scuola in chiaro’ ”; a “consentire …accessi illimitat(i) alle istituzioni scolastiche ed a tutti i cittadini per la consultazione nell’ambito dell’applicazione raggiungibile sul sito www.adozioniaie.it, del catalogo aggiornato delle proposte editoriali delle case editrici scolastiche”; a “inviare al MIUR i file di dati costituenti la BDA relativi ai dati adozionali ed alla spesa per classe” (art. 3). L’Associazione ha inoltre promosso, fra numerose altre, l’iniziativa “Libro in chiaro”, che fornisce “la Carta d’Identità” del libro scolastico, disponibile sul sito del rispettivo editore, dove si trovano indicazioni sul contenuto, sulla “validazione del processo produttivo, le modalità di rapporto con l’utente e l’osservanza delle norme di legge ed etico-comportamentali” (vedi sito AIE).
In conclusione, si è davanti a una infrastruttura essenziale per il funzionamento e la gestione di questa parte del sistema. E’ da aggiungere la sua progressiva formazione ha trovato occasione e motivo anche nell’esito della già citata procedura dell’AGCM (vedi n. 4) e in alcune segnalazioni volte (fra altro) a sottolineare proprio l’esigenza di un’estensione degli strumenti di pubblicità e dei relativi accessi (AGCM, segnalazione alla Presidenza del Consiglio e al Ministro AS n. 471/2008; AGCM, segnalazione alla Presidenza del Consiglio e al Ministro AS n. 490/2009 cit.).
8.2. Quanto alle attività per la fornitura e l’erogazione
Si rinvia ai cenni del n. 7. Vi è da aggiungere che i Comuni, in particolare, anche avvalendosi della collaborazione delle scuole, provvedono, nel rispetto e in attuazione delle norme e degli indirizzi statali o regionali, a esercitare le attività necessarie per la raccolta, la valutazione delle richieste e il loro effettivo soddisfacimento. A tale scopo sono promosse apposite convenzioni con librerie e altri negozi per la distribuzione e il ritiro dei testi.
9. Qualche considerazione
9.1. Oneri economici
La Costituzione parla di “istruzione….obbligatoria e gratuita” per “almeno otto anni” (art. 34, c. 2). Peraltro, dall’art. 34 nel suo insieme e in connessione con gli art. 2 (solidarietà) e 3 (eguaglianza) si ricava un ulteriore precetto: il dovere di estendere progressivamente l’ambito dell’istruzione e dell’istruzione gratuita. Il percorso fin qui compiuto dal legislatore ordinario verso l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita risulta tuttavia limitato. Ciò solleva o può sollevare dubbi dal punto di vista della conformità a Costituzione.
La Costituzione attribuisce diritti, ma spesso ne enuncia il contenuto con formule in larga misura indeterminate, né è possibile fare altrimenti. Per di più, diritti sono potenzialmente conflittuali, cosicché occorre bilanciare l’uno con gli altri, definire l’uno tenendo conto del possibile contenuto degli altri. L’interprete, per poter conclusivamente delineare ciò che è costituzionalmente dovuto, deve ricorrere a valutazioni della realtà quale risulta in un certo periodo, altrimenti quel bilanciamento non può farsi.
Ora, è certo che una gratuità deve esservi, riguardare un certo ordine di scuola, avere durata minima. Ma sono dati che non consentono di risolvere automaticamente e univocamente le incertezze relative a uno (almeno) di quei punti e ancor a ciò che concerne la doverosa espansione del diritto, i singoli avanzamenti in base al contesto del rispettivo tempo: come, in quale misura.
Questione di sempre è la collocazione dei libri di testo (e strumenti sostitutivi) all’interno o all’esterno del perimetro dell’ “istruzione… obbligatoria e gratuita”. Al contrario di quanto deciso dalla cit. Corte cost. n. 7/1967, che pure ne aveva colto l’importanza (v. n. 1), una lettura aggiornata, alla luce dell’evoluzione della giurisprudenza della stessa Corte in punto di diritto all’istruzione in generale, induce a ritenere che libro di testo e materiali alternativi sono riconducibili alle componenti essenziali del servizio, come l’ambiente scolastico, la prestazione docente, l’organizzazione. Il vincolo costituzionale diviene così di maggiore peso di ciò che si può trarre dal loro inquadramento nel più indeterminato contenuto del diritto allo studio quale desumibile dei due commi successivi, quello riconosciuto “ai capaci e meritevoli”.
Altra questione riguarda il profilo soggettivo della gratuità: se a tutti nel medesimo modo. Non necessariamente. L’eguaglianza sostanziale guarda il mondo reale. La situazione di fatto può perciò essere un motivo per giustificare, nei confronti di qualche utente, una spesa differenziata perché aggiuntiva rispetto a quanto già dovuto a titolo di contribuzione, come tutti, alla fiscalità generale. Invero, in attesa che la Repubblica (eletti ed elettori) riesca nella costituzionalmente doverosa rimozione di tutti gli ostacoli “che impediscono il pieno sviluppo della persona umana”, ciò può essere, nel frattempo, un modo realistico per contribuire a ridurre almeno alcune fra le più gravi diseguaglianze derivanti da quegli ostacoli.
9.2. Accordi e rapporti con le imprese
Si è riscontrata un’ampia e significativa collaborazione fra autorità pubbliche e soggetti privati (vedi n. 8).
La collaborazione fra pubblico e privato è un valore di per sé positivo in punto di diritto e in punto di fatto può risultare decisiva per il raggiungimento dell’interesse pubblico. Tuttavia le relazioni di tipo consensuale fra portatori di interessi differenti, e in parte contrastanti, realizzano compromessi esposti al rischio di un’eccessiva prevalenza dell’interesse dell’una o dell’altra parte o di tutte le parti in danno degli interessi di soggetti non legittimati o non invitati a partecipare all’accordo. E’ un dato di comune esperienza. Il fatto che l’amministrazione sia parte di un accordo di per sé non elimina il rischio, mentre suggerisce la necessità di regole per evitare (fra altro) che l’amministrazione sia la parte debole.
Su altro versante, è da ricordare l’incidenza di interventi dell’AGCM, Autorità che, come già accennato, occupandosi del mercato dei libri scolastici, ha avuto modo di considerare aspetti rilevanti: prezzi, caratteri dei libri e dei materiali di studio, testi consigliati, promozione di strumenti digitali, innovazione. Senza trascurare che, a suo tempo, l’AGCM, ebbe a scrivere (AS471/2008 cit.): “risultati virtuosi” saranno pienamente conseguibili “soltanto se le iniziative proposte da editori e da AIE verranno adeguatamente supportate dai soggetti che hanno capacità di incidere sulle dinamiche del mercato e sui comportamenti della domanda, in primis il Ministero”.
9.3. Conoscibilità e controlli
Libri di testo e materiali di studio mettono insieme una grande e varia massa di elementi: cose continuamente mutevoli, come appunto libri di testo, strumenti alternativi, materiali integrativi, testi consigliati (ad es., secondo i dati 2018, sito AIE 28 settembre 2020: 53.900 testi a catalogo, 3.620.000 adozioni); attori: milioni; per di più attori con vesti e ruoli eterogenei: gli istituti scolastici (oltre 32.000, sito cit.); il singolo che non è un docente, ma è l’autore; il docente che è autore, ma a titolo privato; il docente che è autore in tale veste, cioè nell’esercizio delle sue funzioni istituzionali; il docente che esercita la funzione di scegliere; gli allievi (7.2000.000, sito cit.); i genitori che intervengono; gli editori. Tutto ciò dovrebbe convergere verso le finalità indicate dall’ordinamento e realizzarle in modo efficace, efficiente, economico.
Ferme le libertà e le autonomie che debbono essere garantite, difficile sottrarsi all’esigenza di strumenti di conoscenza e di controllo adeguati. Aspetti su cui insistere, soprattutto perché, per quanto si faccia, non è facile trovare soluzioni via via adeguate.
Le autorità di governo per esercitare la loro funzione e per osservare l’elementare dovere di rendere conto debbono avere consapevolezza dell’andamento dei fatti, dei propri e di quelli imputabili alle amministrazioni a cui sono preposte, e assicurare e assicurarsi dell’affidabilità di quanto acquisito e da acquisire attraverso accertamenti anche ispettivi e verifiche dirette dei risultati (analisi, prove, e non solo tramite riscontri documentali), attraverso organismi e procedure al riparo da condizionamenti indotti da ruoli differenti o da conflitti di interesse e attraverso la formazione di periodici rapporti sullo stato dei fatti e sulle previsioni, specie in relazione alle promesse e agli obiettivi a suo tempo dichiarati.
L’attuazione di un sistema di pubblicità e di trasparenza, se limitato all’immissioni di dati, non basta. Quanto fin qui realizzato è un grande avanzamento rispetto al passato (si vedano i servizi sui siti del Ministero, delle scuole, delle altre amministrazioni coinvolte). Tuttavia non viene meno la necessità di accompagnare continuativamente la pubblicità dei dati in un momento esistenti con la creazione di informazioni significative in relazione ai diversi contesti. Anche questo è indispensabile per utilmente conoscere e valutare: innanzitutto per poter meglio decidere che cosa cercare e per poter meglio riflettere e trarre qualche conclusione più fondata o meno infondata. Vero è che la significatività di un’informazione ha un alto tasso di soggettività: dipende dall’interesse o dalla curiosità di chi vuole sapere, sia che si tratti dell’autorità o dell’utente o del cittadino. Ciò non vuol dire però che sia inutile. Forse è da ripetere quel che si dice a proposito della motivazione di una decisione discrezionale. Essa (la motivazione) può essere non veritiera o errata o orientata (anzi, è probabile che sia orientata, visto che è chiamata a giustificare un approdo fra altri possibili), ma proprio per questo serve ancor più: o quella o, al suo posto, il vuoto. Il compito di provvedere a quel tipo informazioni e di creare un sistema che le fornisca non si può mettere sulle spalle del chiunque, spetta alle autorità di governo. Sarebbe singolare che trasparenza e pubblicità finissero per divenire, in qualche modo, fatti o alibi destinati a deresponsabilizzarle.
