Quintino Sella e la Cappadocia ellenistica

Sono passati 10 mesi e non è successo niente. Nessuno ha raccolto il grido di dolore delle Università e nessuno ha minimamente cercato di porre rimedio a un’assurdità così palese.

Cerco qui di ricostruire la contorta vicenda che ha condotto all’attuale situazione, nella speranza di riattivare la discussione sul problema per giungere a una rapida soluzione.

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Non tutti forse conoscono la Corte dei Conti e le sue funzioni.

Essa fu istituita con l’Unità d’Italia, sul modello della Cour des Comptes napoleonica, per il controllo delle finanze pubbliche.

E’ un organo di garanzia della legalità e del buon andamento dell’azione amministrativa e di tutela degli equilibri di finanza pubblica.

Curiosamente il promotore dell’istituzione della Corte dei Conti nel nostro Paese fu uno scienziato, geologo e ingegnere: Quintino Sella, Ministro delle Finanze nei primi governi del Regno appena unificato.

Tutelare la pubblica fortuna, curare l’osservanza della legge per parte di chi le debba maggiore riverenza, cioè del potere esecutivo.

Così Quintino Sella proclamava la missione della nuova magistratura contabile nel discorso inaugurale nel 1862.

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La Corte dei Conti nasceva peraltro in un periodo difficile in cui l’emergenza, esattamente come oggi, era quella di ridurre l’enorme debito pubblico che il neonato Regno d’Italia aveva ereditato dagli Stati annessi.

Quintino Sella, lo scienziato, validamente coadiuvato dalla Corte dei Conti, riuscì in pochi anni a conseguire l’obiettivo del pareggio del bilancio, con consistenti tagli alla spesa e nuove tasse, anche molto impopolari.

La cura fu durissima: lacrime e sangue, un po’ come oggi ci impone l’Europa. Con la differenza che il Governo dell’epoca centrò davvero il risultato.

Il 16 marzo del 1876 il Presidente del Consiglio Marco Minghetti annunciò solennemente in Parlamento il raggiunto pareggio di bilancio. Era la fine di un incubo di quindici anni di sacrifici e austerità.

Fu il momento di massima gloria della Destra storica liberale e coincise con la sua fine: solo due giorni dopo infatti, il 18 marzo del 1876, il Governo cadde per un rovescio parlamentare. Iniziava così l’era della Sinistra storica liberale e il debito pubblico riprese allegramente ad aumentare.

Da quel momento la Corte dei Conti deve essere entrata, anno dopo anno, nella disperazione più nera, visto che pare che nessuno sia più riuscito nell’impresa di far pareggiare entrate e uscite dello Stato (per la verità ci riuscì anche Mussolini, nel 1925, ma c’era un regime e il debito pubblico fu parzialmente consolidato).

Adesso poi che l’obbligo del pareggio di bilancio è stato inserito nella Costituzione – all’art.81 – come ci ha ordinato l’Europa, mi chiedo come mai nessuno si sia preoccupato del fatto che negli oltre 150 anni di storia del nostro Paese tale obiettivo sia stato conseguito una sola volta e che quindi si tratta di un “evento raro”, con una probabilità stimabile nello 0,67%, paragonabile a quella di un’eruzione del Vesuvio o di una nuova alluvione catastrofica di Firenze.

Forse è stato anche per rendere possibile l’aumento senza controllo del debito pubblico – che oggi ha raggiunto la ragguardevole cifra di 2.168 miliardi di euro pari al 132,6% del PIL – il motivo per cui la Corte dei Conti è stata progressivamente oberata di una miriade di piccoli adempimenti burocratici e controlli insignificanti, in modo che venisse perso di vista il bersaglio grosso della spesa.

L’esempio più eclatante è il controllo preventivo di legittimità dei contratti di collaborazione dei giovani ricercatori universitari – già denunciato dal CUN come aberrante nuova lettura delle procedure di controllo negli Atenei.

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Tutto nasce dalla Legge n.102 del 3 agosto 2009 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n.78 del 1 luglio 2009 riguardante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali.

Cosa c’entrino le missioni militari all’estero con i giovani ricercatori universitari – soprattutto dopo l’abolizione del servizio di leva obbligatorio – non è dato di sapere.

E infatti, leggendo l’articolato, si può facilmente verificare che i ricercatori e le Università con quella legge non c’entrano proprio assolutamente niente.

Va premesso che si tratta di un provvedimento d’urgenza (decreto-legge) che mescola insieme molte cose disparate, finalizzato al contenimento della spesa pubblica, anche per reperire finanziamenti per la prosecuzione delle missioni militari.

L’art.17 comma 30 della Legge, in modo a dir poco oscuro, recita:

All’articolo 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dopo la lettera f), sono inserite le seguenti:

• f-bis) atti e contratti di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni;
• f-ter) atti e contratti concernenti studi e consulenze di cui all’articolo 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266;

Cercando di tradurre dal “burocratese”, il controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti (di cui alla Legge 20/1994 art.3 comma 1) è esteso ai seguenti casi:

• f-bis) incarichi individuali ad esperti di provata competenza, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio (Decreto legislativo 30 marzo 2001 n.165 art.7 comma 6)
• f-ter) studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, per i quali la Legge 266/2005 art.1 comma 9 stabilisce un limite annuo di spesa con esclusione delle università, degli enti di ricerca e degli organismi equiparati.

Per quanto riguarda la lettera f-bis), è bene ricordare che gli incarichi di collaborazione vengono di norma utilizzati dalle Università per dare un’opportunità di ricerca a giovani di comprovata qualificazione e competenza, magari in attesa del perfezionamento di forme contrattuali migliori, quali gli assegni di ricerca o le posizioni di ricercatore a tempo determinato. Quelle a tempo indeterminato, ahinoi, non esistono più.

Il fatto che le stesse mansioni possano essere comunque svolte da personale già in servizio è del tutto ovvio ed è un non senso: si sta parlando di Università e non di una fabbrica di bulloni.

Le missioni dell’Università sono la formazione dei giovani e lo svolgimento di ricerca di qualità per creare occupazione e sviluppo, e gli incarichi di collaborazione servono esattamente per questo, non certo per ridurre il carico di lavoro del “personale già in servizio”.

Per quanto riguarda invece la lettera f-ter) è addirittura prevista esplicitamente l’esclusione delle Università. Cosa si può volere di più!

Sussistono pertanto nella norma ampi e concreti margini di interpretazione per esonerare gli Atenei dall’applicazione del controllo preventivo di legittimità, almeno per quanto riguarda i progetti di ricerca.

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Con la Delibera n.20/2009/P del 12 novembre 2009 la Corte dei Conti affermava testualmente:

Inoltre per quanto riguarda, invece, le Università e gli Enti di ricerca, la Sezione ritiene che la questione non sia matura per una decisione, anche perché sulla stessa non risulta attivato un contraddittorio con le amministrazioni (anche centrali) interessate; la questione, pertanto, potrà essere affrontata in via pregiudiziale ed in modo esaustivo allorché, eventualmente, verrà deferito all’esame collegiale un atto emanato da uno dei predetti soggetti.

Quindi per l’Università la questione pareva quantomeno rimandata a data da destinare e tutta la vicenda si sarebbe risolta semplicemente così, grazie alla ragionevolezza e al buon senso della stessa Corte dei Conti.

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Purtroppo a scombinare tutto è improvvidamente intervenuto un troppo solerte funzionario dell’Università di Perugia che ha trasmesso alla Corte dei Conti un interpello in merito al parere preventivo di legittimità relativo a un contratto di collaborazione coordinata e continuativa.

Si trattava di un normalissimo contratto di ricerca per lo svolgimento del progetto “Elaborazione dati per un archivio toponomastico e critico-bibliografico sulla Cappadocia ellenistica” presso il Dipartimento di Scienze Storiche finanziato dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia per un favoloso importo di Euro 5.500,00.

L’interpello si è abbattuto come un fulmine a ciel sereno sulla Corte dei Conti e ha creato evidentemente scompiglio, come si evince dagli atti ufficiali:

Il Magistrato istruttore – rilevato che la ratio ispiratrice dell’art. 17, comma 30 del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102, è essenzialmente finalizzata a raggiungere in tempi brevi il riequilibrio dei bilanci pubblici – ha ritenuto l’atto all’esame, in quanto finanziato con fondi privati, non rientrante tra quelli da sottoporre a controllo preventivo di legittimità.

Condividendo le suddette considerazioni, il Consigliere delegato, con nota 1° dicembre 2009, ha trasmesso gli atti al Presidente della Sezione centrale di controllo per il deferimento della questione all’organo collegiale.

La Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato si è quindi riunita in seduta plenaria il 10 dicembre 2009 – me la immagino sotto lo sguardo austero del ritratto di Quintino Sella – per esaminare collegialmente il difficilissimo caso: nome in codice Cappadocia ellenistica.

Le conclusioni sono nella Delibera n.24/2009/P del 10 dicembre 2009:

Pertanto, tenuto conto del precedente deliberato e ad integrazione dello stesso per la parte che qui rileva, ritiene la Sezione che le Università e gli enti di ricerca scientifica e tecnologica di cui alla legge 9 maggio 1989, n. 168 – anch’esse fornite di autonomia finanziaria e contabile recate dal titolo II della predetta legge, quindi da fonte legislativa e non costituzionale – siano da considerare rientranti nella previsione normativa di cui si discute, in quanto introdotta con strumento di pari gerarchia ed in grado quindi di apportare modifiche alla precedente regolamentazione, in virtù del principio della successione delle leggi nel tempo.

In pratica, dopo poco meno di un mese dalla precedente deliberazione che aveva sospeso il giudizio, la Corte dei Conti dichiara – sulla base del principio della successione delle leggi nel tempo – la sottoponibilità a controllo preventivo degli incarichi esterni emessi dalle Università e dagli enti di ricerca.

Intuisco che questo principio di successione deve essere simile al principio di sovrapposizione stratigrafica di Niccolò Stenone, caro a noi geologi: ciò che è nuovo seppellisce ciò che è precedente, senza andare tanto per il sottile e senza nemmeno controllare se, nel vecchio, c’era qualcosa di buono.

E infatti è successo proprio così e da un giorno all’altro, in tutte le Università statali, i contratti di collaborazione, che prima potevano essere attivati in pochi giorni, sono stati sottoposti a una straordinaria burocrazia e alla sospensiva di almeno due mesi per attendere il parere preventivo di legittimità della Corte dei Conti.

E’ abbastanza curioso che sia la Corte dei Conti e non il nostro Ministero, attraverso una circolare esplicativa, a dire come doveva essere interpretata una legge scritta in maniera poco chiara.

Il silenzio del MIUR sulla questione è invece stato, come di consueto, assordante.

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Come ho cercato fin qui di dimostrare, l’applicazione estensiva e generalizzata del controllo preventivo di legittimità a tutti gli incarichi di studio, consulenza e ricerca delle Università – come poi si è effettivamente realizzata – è frutto di un’interpretazione distorta della normativa.

Tale applicazione è chiaramente in palese contrasto con le finalità del legislatore: se su un progetto che prevede un budget specifico per contratti esterni non si dà corso a tali contratti, l’Università non recupera fondi per risanare il proprio bilancio ma deve restituire i fondi al finanziatore.

Il risultato è che, limitando i contratti esterni per esempio su un progetto europeo, reintegriamo il bilancio della Commissione Europea e non certo quello dell’Università.

Viceversa, partecipando a progetti che prevedono anche l’utilizzo di incarichi esterni, l’Università riceve un utile per il proprio bilancio attraverso le ritenute, l’Erario ne riceve comunque un beneficio in termini di contributi fiscali e previdenziali, per non parlare poi del fatto che, magari, l’incaricato potrebbe anche produrre qualcosa di utile alla Società con l’attività di ricerca commissionata, addirittura persino occupandosi di Cappadocia ellenistica.

Ma quest’ultimo punto pare proprio il più difficile da far comprendere fuori dall’Università.

In tutto il mondo la ricerca si fa con i progetti, con i finanziamenti esterni e con ricercatori a contratto a tempo determinato.

E’ quindi del tutto inappropriato applicare alla ricerca, in modo acritico e indifferenziato, misure di controllo della spesa e del precariato concepite per contrastare abusi in altri settori della Pubblica Amministrazione.

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Forse la reale motivazione dietro tutto questo è che così le Università potranno assumere qualche amministrativo in più per fare le fotocopie e qualche ricercatore in meno per sviluppare cultura e innovazione.

Me la immagino già la lettera protocollata del Direttore di Dipartimento:

Alla Corte dei Conti,

al fine di permettere il controllo preventivo di legittimità da parte di codesta Corte dei Conti si trasmettono in originale i documenti relativi al conferimento di un incarico di collaborazione coordinata e continuativa per “Riproduzione analogica fotostatica degli atti da trasmettere alla Corte dei Conti al fine di permettere il controllo preventivo di legittimità degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa”. Si allega:

1. Motivazione della richiesta;
2. Dichiarazione che le mansioni non possono essere ricoperte da personale in servizio, a causa della crescente complessità delle macchine fotocopiatrici e dell’indisponibilità di fondi per la formazione specialistica del personale interno;
3. Estratto del verbale del Consiglio di Dipartimento di approvazione della richiesta;
4. Avviso della procedura pubblica di selezione;
5. Verbale della procedura pubblica di selezione;
6. Curriculum vitae del vincitore della selezione comprovante la specifica esperienza e la qualificata competenza nel settore della riproduzione fotostatica analogica di documenti cartacei e non;
7. Estratto del verbale del Consiglio di Dipartimento di approvazione degli atti della procedura;
8. Determina a contrarre con attestazione di disponibilità finanziaria;
9. Contratto stipulato e sottoscritto fra le parti;
10. Pubblicazione dell’incarico.

Nei nostri Dipartimenti universitari si generano così cortocircuiti burocratici che hanno il solo effetto di far prolificare ulteriore burocrazia, come in un’incontrollabile reazione atomica a catena.

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Il 17 marzo 2010 scrivevo tutto questo al Rettore della mia Università implorando un pronto intervento correttivo, magari anche in sede CRUI.

Che avessi ragione lo confermano la successiva sentenza della Corte Costituzionale 172/2010 del 10/5/2010 e il Parere dell’Ufficio Studi del CODAU (l’associazione dei direttori amministrativi delle Università).

La sentenza 172/2010 della Corte costituzionale, a seguito di un ricorso della Regione Veneto, pur dichiarando inammissibile la questione di legittimità costituzionale, stabilisce con estrema chiarezza in narrativa che il controllo preventivo di legittimità si applica ai soli atti delle Amministrazioni statali e non già di tutte le Amministrazioni pubbliche.

Il parere dell’Ufficio Studi del CODAU afferma coerentemente:

Il giudice costituzionale ha, quindi, fornito un’interpretazione ufficiale, univoca ed alternativa della norma e, in particolare, delle modifiche introdotte con le lettere f-bis) e f-ter). [omissis]
La norma, pertanto, non trova applicazione nei confronti delle Università che, come gli Enti Locali richiamati espressamente nella pronuncia, rientrano nel novero delle Amministrazioni Pubbliche non statali. [omissis]
Dalla pronuncia della Corte Costituzionale, conclusivamente, deriva che i contratti stipulati dalle Università ai sensi dell’art. 7, comma 6, D.Lgs. 165/2001, pare non debbano essere sottoposti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti.

La sentenza ha un contenuto inequivoco, tale quindi da legittimare da subito la non assoggettabilità alla Corte dei Conti degli incarichi affidati dalle Università, senza nemmeno attendere un ulteriore atto normativo.

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Sono però trascorsi ben 5 anni e i contratti di collaborazione delle Università sono ancora soggetti a questa bizantina procedura che crea lentezze, burocrazia, frustrazione e impedimenti.

Nel frattempo gli uffici della Corte dei Conti sono alluvionati da plichi di carta – perché ovviamente la procedura messa in piedi non prevede l’email – con le innumerevoli richieste di parere provenienti dai Dipartimenti di tutte le Università statali.

Chissà perché non è cambiato nulla dopo la sentenza della Consulta?

Forse le Università italiane sono assuefatte alla burocrazia autolesionista?

Forse qualcuno, anche se non si capisce bene chi, dovrebbe avere il coraggio di ammettere di aver sbagliato?

Chissà se le cose erano così complicate anche nella Cappadocia ellenistica?

Chissà cosa penserebbe di tutto questo oggi Quintino Sella?

E infine, cosa dobbiamo aspettare ancora?

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Firenze, 20 marzo 2015

Nicola Casagli

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P.S. Proposta di modifica all’art.33 della Costituzione:

L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento, previo parere preventivo di legittimità della Corte dei Conti.