Appunti per una storia dell’ANVUR (III)

Nella seconda parte dei nostri appunti avevamo lasciato l’ANVUR al momento dell’atto di nascita, costituito dall’approvazione di una manciata di norme all’interno di un provvedimento collegato alla Legge Finanziaria per il 2007 (d.l. 3 ottobre 2006, convertito con modificazioni dalla l. 24 novembre 2006, n. 286). Avevamo descritto la tensione fra l’idea originaria del progetto Modica-Tocci per la costituzione di una Autorità Indipendente, e la scelta effettiva – in base a considerazioni di realismo ed opportunità – di procedere invece con la rapida creazione di un’Agenzia Ministeriale, e la connessa predisposizione di un Regolamento «di struttura e funzionamento» secondo la procedura c.d. «di delegificazione» (ex art. 17, comma 2, l. 23 agosto 1988, n. 400).

Il Sottosegretario Modica si mise subito all’opera per dare seguito alla previsione di legge. In base all’iter, il Governo avrebbe dovuto adottare una versione preliminare del Regolamento, da inviare al Consiglio di Stato per un primo controllo di merito; poi avrebbero dovuto essere sentite le competenti Commissioni Parlamentari di Camera e Senato (in forma consultiva), indi il Governo avrebbe tirato le somme, approvando il testo finale. Trattandosi di un testo normativo da emanare attraverso un Decreto del Presidente della Repubblica, avrebbe dovuto essere acquisita la firma del Capo dello Stato, e infine vi sarebbe stato ancora un vaglio da parte della Corte dei Conti, prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Modica decise di utilizzare l’opportunità dell’iter per consultare anche le principali parti interessate, per quanto ciò non fosse strettamente richiesto. Egli cominciò con lo stendere delle Linee-Guida, che fece circolare nel gennaio 2007. Poté quindi saggiare il terreno sulle idee principali, che peraltro egli mutuava dal lavoro che aveva condotto l’anno precedente, di cui abbiamo già detto, quando aveva proposto, assieme a Walter Tocci, il disegno di legge «Istituzione dell’Autorità per la valutazione del sistema delle università e della ricerca». Modica elaborò quindi un articolato del Regolamento, di cui si conoscono diverse versioni, circolate anch’esse in modo più o meno formale tra febbraio e marzo, prima che il Governo ne adottasse ufficialmente la versione preliminare il 5 aprile 2007.

Come abbiamo già ricordato, non possediamo un dettaglio accurato delle motivazioni sottostanti le decisioni prese durante questa fase. Quando ci riferiamo a “Modica”, intendiamo ovviamente indicare la posizione del Ministero, come espressa dalla persona incaricata politicamente di coordinare e condurre il lavoro. Immaginiamo che, a partire dal Ministro Mussi, per proseguire con l’Ufficio Legislativo e i principali Dirigenti del Ministero, il contributo alla definizione del testo sia stato molteplice. Ma immaginiamo con ancora più convinzione che un dettagliato rendiconto richiederebbe una ricerca sul campo alquanto più approfondita, con interviste ai diretti protagonisti e la restituzione di uno spaccato di vita politico-amministrativa piuttosto esteso, in cui hanno molta importanza le relazioni personali, la conoscenza tacita di situazioni, tradizioni, prassi, vincoli, ecc. Per parte nostra abbiamo già fornito, nelle puntate precedenti, materiale sufficiente a inquadrare la complessità di questo intervento normativo e la sua forte dipendenza da orientamenti politici variegati, e comunque non sufficientemente (o non ancora) elaborati e approfonditi.

Un punto cruciale della costituzione dell’ANVUR riguardava l’insieme delle attribuzioni e delle prerogative di autonomia rispetto al Ministero “sorvegliante”. Posto che la strada dell’“Autorità Indipendente” era risultata impercorribile, Modica riteneva di poter comunque procedere de facto alla creazione di un Ente dotato di una sostanziale indipendenza dal Ministero, in linea con le indicazioni Europee sottoscritte dai Ministri dell’Istruzione nel corso del «Processo di Bologna» (terza parte delle “European Standards and Guidelines”). L’Art. 2, comma 1, del testo predisposto dal Governo recitava infatti: «L’Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico ed ha sede in Roma. E’ dotata di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile, ed opera anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato.». Al comma 2 si chiariva che «L’Agenzia ha il compito di promuovere la qualità del sistema italiano delle università e della ricerca. A questo fine sovrintende al sistema pubblico nazionale di valutazione della qualità, in tutti i suoi significati tecnici, delle attività istituzionali delle università e degli enti di ricerca, nonché dell’efficienza, efficacia, ed economicità dei programmi volti al finanziamento e all’incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione di esclusiva competenza del Ministero […]». I riferimenti Europei erano esplicitamente indicati nel testo.

Cionondimeno, le difficoltà e le incongruenze rappresentate da una pluralità di compiti e di metodologie non erano certo assenti, nel Regolamento. Complice “malandrina” anche la denominazione di «agenzia», che nella lingua e nella tradizione giuridica inglese ha un significato ampio e può indicare qualunque Ente pubblico diverso dai Ministeri, ma anche Enti non pubblici, si era fatta largo in strati sempre maggiori dell’opinione pubblica la convinzione che lo scopo di queste attività di valutazione fosse analogo a quello delle «agenzie di rating», che valutano il merito di credito di istituzioni finanziarie e dei titoli da queste emessi: da qui l’utilizzo di espressioni come “dare i voti”, “pagelle degli Atenei”, ecc.. Nulla di tutto questo è implicato dai riferimenti Europei ed internazionali sopra menzionati, per quanto avessero sempre più eco nella stampa e nei dibattiti pubblici le “classifiche di Università” redatte sia a livello nazionale da quotidiani (o da istituti loro consulenti), sia soprattutto a livello internazionale da gruppi di ricercatori e da periodici specializzati. Ricordiamo infatti che tali forme di valutazione comparativa sono nettamente distinte, anche nel contesto anglosassone, da tutto l’apparato della Quality Assurance, che è invece ben più sviluppato, e soprattutto dotato di un ruolo pubblico ufficiale, in parte sostitutivo del Diritto Amministrativo dei Paesi a Diritto Civile, come abbiamo argomentato nella seconda parte degli Appunti. A questo riguardo riteniamo sempre utile raccomandare una consultazione del sito dell’Agenzia britannica, la QAA, per tutti gli aspetti non legati alla valutazione della ricerca (colà, come in quasi tutto il mondo, trattati in modo distinto).

In ogni caso, il Consiglio di Stato, nell’esaminare il testo del Governo per porgere il proprio parere di merito (Adunanza del 21 maggio 2007), si soffermò proprio «sul tema della omologabilità o meno dell’ANVUR all’ordinamento delle agenzie predisposto dagli articoli 8 e 9 del decreto legislativo n. 300 del 1999» (la disciplina delle “Agenzie esecutive”, come l’Agenzia delle Entrate, ecc.) fra i vari punti critici da chiarire, e sospese il proprio parere in attesa che il Ministero soddisfacesse gli adempimenti richiesti. Con il successivo parere, reso nell’Adunanza del 27 agosto 2007, i magistrati di Palazzo Spada diedero un sostanziale “via libera” al Regolamento riconoscendo la peculiarità dell’ANVUR, però con una “condizione” e alcune osservazioni. Qui si apre un piccolo giallo, che porterà a conseguenze di non facile apprezzamento, da parte di un osservatore esterno. Il Consiglio di Stato puntualizzò infatti che «la ripartizione dell’Agenzia in aree e la loro articolazione immediatamente sottostante, con le relative competenze, deve essere stabilita direttamente con il ricorso alla fonte regolamentare sulla cui base è stato predisposto lo schema in esame, e non rinviata al regolamento sulla organizzazione interna di competenza del Consiglio direttivo». Veniva quindi chiesto di «espungere dall’allegato A del testo in esame la individuazione delle posizioni dirigenziali, e predisporre ai sensi del comma 2, dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988 un ulteriore schema di regolamento, su cui la Sezione si pronuncerà specificamente, recante la disciplina della struttura dell’ente come sopra definita e la connessa pianta organica delle posizioni dirigenziali». L’intento di Modica, come si era accennato, era quello di ricercare per l’Agenzia il più ampio spazio di autonomia, anche con riferimento alla possibilità di proprie determinazioni circa l’organizzazione interna, sulla base di opzioni tecnico-scientifiche non pregiudicate. La suprema magistratura amministrativa obiettò invece circa la necessità di fissare fin da subito, o eventualmente in seguito per una via regolamentare di pari livello, la struttura funzionale dell’Agenzia. Del resto – precisava il Consiglio di Stato – la definizione delle posizioni dirigenziali, giudicate eccessive (3 di prima fascia, poi ridotte a 2, e 3 di seconda fascia) non poteva essere fissata “in via astratta”, ma solo con riferimento alle concrete necessità strutturali.

Torneremo presto su questo inghippo, ma proseguiamo per il momento a descrivere il passaggio parlamentare nelle competenti Commissioni di Montecitorio e Palazzo Madama. Assegnato alla 7^a Commissione del Senato il 25 settembre, e discusso parallelamente anche nella 7^a Commissione della Camera, il testo fu oggetto di rilievi di varia natura, in parte analoghi a quelli del Consiglio di Stato e comunque spesso incentrati sulla questione dell’indipendenza dell’Agenzia e della nomina dei membri del Consiglio Direttivo. E’ utile qui riprendere un passo dell’intervento di Modica nel dibattito in tale sede:

«MODICA […] Sottolinea peraltro che l’Agenzia in questione non può essere assimilata al modello classico delle agenzie previsto dalla normativa generale, dovendosi invece considerare quale vera e propria autorità indipendente. Rileva infatti che l’Agenzia opera non come braccio operativo del Ministero, ma quale autorità con propri compiti e funzioni indipendenti dalla struttura ministeriale. Tale configurazione dell’ANVUR quale autorità indipendente, oltre a essere riconosciuta come valida dal Consiglio di Stato, consente inoltre di aderire in modo pieno alle disposizioni della direttiva europea, che prevedono che le funzioni di controllo esercitate in materia di valutazione del sistema universitario e della ricerca siano svolte da un’autorità indipendente.».

I pareri approvati dalle due Commissioni Parlamentari, unitamente al risultato dei pronunciamenti del Consiglio di Stato, offrirono al Governo il materiale per alcune revisioni del testo, che vennero deliberate il 28 dicembre 2007. La firma del Presidente della Repubblica fu acquisita il 21 febbraio 2008, e pure la Corte dei Conti non mancò di registrare il D.P.R., il 21 marzo, che venne così pubblicato in G.U. il 9 aprile 2008. Nel frattempo era però mutata la situazione politica generale, per la caduta del Governo guidato da Romano Prodi e l’indizione di nuove elezioni politiche generali, che si tennero il 13 e 14 aprile. Il Ministro Mussi non poté far altro che esprimere felicitazioni per il risultato ottenuto, ma non certo procedere con ulteriori passi concreti. Le elezioni segnarono infatti un cambio di maggioranza politica, e la conseguente nomina di un nuovo Ministro (per un Ministero di nuovo riunificato in Istruzione, Università e Ricerca).

Il nuovo Ministro, Mariastella Gelmini, si trovò quindi nella condizione di poter disporre di un regolamento valido, per quanto deficitario – nell’opinione del Consiglio di Stato – della parte riguardante la struttura interna. Nel tratteggiare i nuovi orientamenti della politica di settore, tuttavia, la neo-Ministro fu portata ad assumere un atteggiamento più radicale verso l’ANVUR, e nel corso della propria audizione alle Camere arrivò a definirla «Una costosissima struttura ad alto tasso di burocrazia e rigidità». Non è chiaro su quali basi ella potesse fare una tale affermazione, e tuttavia, nei fatti, preannunciava di voler rimaneggiare l’Agenzia «per assicurare al mondo dell’università e della ricerca un sistema integrato di valutazione che vincoli il finanziamento ai risultati, incentivando l’efficacia e l’efficienza dei programmi di innovazione e di ricerca, la qualità della didattica, lo svolgimento dei corsi in lingua inglese, la capacità di intercettare finanziamenti privati ed europei, il tasso di occupazione dei laureati coerente con il titolo di studio conseguito». Per quello che abbiamo già spiegato nei nostri Appunti, questa affermazione non è più chiara di molte altre, fatte nel contesto del mai definitivamente risolto groviglio teorico-concettuale su scopi e metodi della valutazione a livello di sistema; qui la Gelmini si limitava a riproporre la questione in un’altra delle sue forme “ideologiche”, ma non particolarmente qualificante rispetto al complesso delle finalità già ricomprese nelle norme in vigore.

Il Ministro insediò quindi un gruppo di lavoro formato da esperti, con il compito di proporre modifiche al Regolamento (che in tal modo avrebbe dovuto ripercorrere daccapo tutto l’iter normativo), potendo anche prendere a pretesto la “falla” denunciata dal Consiglio di Stato. Vennero nominati: il Direttore Generale del Ministero Antonello Masia, l’allora responsabile dell’Ufficio Legislativo Tito Varrone, i Presidenti di CNVSU e CIVR Luigi Biggeri e Franco Cuccurullo, il Direttore Scientifico dell’IIT (Istituto Italiano di Tecnologia) Roberto Cingolani, e il Prof. Francesco Giavazzi, noto economista dell’Univ. Bocconi, ed editorialista del “Corriere della Sera”. Poiché non è tradizione, in Italia, pubblicare i risultati delle riflessioni e delle raccomandazioni di tali gruppi di esperti, non siamo a conoscenza dei dettagli di questo sforzo. Riteniamo probabile che una simile istanza non abbia potuto che ripercorrere, anche a beneficio della giovane Ministro, temi e problemi già noti agli esperti, ed eventualmente sottolineare quegli aspetti più aderenti all’orientamento ideologico prevalente, in base al quale si sarebbe dovuta privilegiare una valutazione dei “risultati”, e collegare la distribuzione dei finanziamenti agli esiti di tali valutazioni (anch’essa già prevista da Modica, comunque).

Che le discussioni non avessero potuto produrre soluzioni dirimenti rispetto alla molteplicità dei problemi già noti è testimoniato dal fatto che a fine ottobre, termine dei lavori, non venne subito proposto il testo di un nuovo Regolamento, e tutto rimase ancora paralizzato per diversi mesi. In quel periodo stava anche prendendo forma la più generale politica di sistema del Governo, che era già intervenuto con un decreto-legge in materia di finanza pubblica (il 112/2008, convertito con Legge 6 agosto 2008, n. 133) che aveva toccato duramente anche scuola e Università, e poi più specificamente con il Decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (“Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca”) che introduceva tra l’altro una quota “premiale” all’interno del Fondo di Finanziamento Ordinario delle Università, in dipendenza da indicatori di qualità dell’istruzione e della ricerca, da precisare in seguito.

Più rilevante per tutta la cornice della politica del sistema universitario fu però la stesura di una nuova legge di riforma organica, che in quei mesi veniva parallelamente incubata nei corridoi Ministeriali. A fine marzo 2009 pareva si fosse ottenuto un accordo generale sui contenuti, e per qualche tempo circolarono “clandestinamente” sia il testo di questo nuovo provvedimento normativo sia la “nuova versione” del Regolamento dell’ANVUR, che però tardavano ad essere presentati ufficialmente. Nel nuovo testo del Regolamento dell’Agenzia faceva capolino un linguaggio più “orientato alla valutazione dei risultati”, e venivano espunti i riferimenti Europei, che in qualche modo erano considerati “di ostacolo”. Questione aperta rimaneva ancora il procedimento di nomina dei Commissari, che il Ministro Gelmini pareva ora voler designare direttamente, senza l’ausilio di un Comitato di Selezione (“metodo Mussi”), ottenendo però il rimbrotto pubblico dello stesso Giavazzi.

Finalmente, l’intero pacchetto fu pronto per il Consiglio dei Ministri del 24 luglio 2009, e parallelamente fu anche presentata dal Ministero la prima distribuzione della “quota premiale” di FFO secondo i principi introdotti pochi mesi prima – fatto che causò non poche polemiche per il significato di tale “finanziamento selettivo” e per i criteri adottati. Il motivo per cui abbiamo dovuto citare l’insieme delle misure adottate in quei mesi dal Governo è perché in ognuna di esse è collocata una qualche frazione degli interventi in materia di valutazione, e delle politiche di sistema riconducibili a tale capitolo. Nel nuovo disegno di legge di riforma, ad esempio, si introducevano nuove attribuzioni per l’Agenzia stessa, in particolare in materia di abilitazione scientifica nazionale per l’accesso alla docenza universitaria, ed il numero di volte che veniva invocata una competenza dell’ANVUR per pareri e atti specifici risultava in crescita, per così dire, esponenziale.

Nel testo del Regolamento licenziato dal Consiglio dei Ministri, la soluzione al problema della nomina dei membri del Consiglio Direttivo venne ottenuta reinstallando il metodo del Search Committee, i cui componenti, però, non sarebbero più stati scelti tutti dal Ministro stesso, ma da una pluralità di soggetti, 4 dei quali individuati nei Presidenti dell’Accademia dei Lincei, dell’ERC, del CNSU, e nel Segretario Generale dell’OCSE. Ora, inoltre, veniva anche esplicitamente richiamata la natura di Agenzia Ministeriale ex d.lgs. 300/99, fatto che, come si era visto, Modica sperava invece di poter “by-passare” senza ulteriori obiezioni. A seguire, il 16 settembre il Consiglio di Stato diede il proprio parere, e poi tutto fu inviato alle Commissioni Parlamentari (Camera, e Senato) dove la discussione non risultò particolarmente aspra, trovandosi ora a parti scambiate maggioranza e opposizione rispetto a due anni prima; le conclusioni con le osservazioni al Ministero vennere infatti votate in maniera bipartisan. Il Governo adottò la versione definitiva del Regolamento il 17 dicembre 2009, ma ciò non implicò che si fosse finalmente giunti in prossimità dell’insediamento. A cominciare dal parallelo iter di approvazione della “legge Gelmini”, che interveniva ancora – come si è già accennato – sulle attribuzioni dell’Agenzia, tutto congiurava per rallentare il cammino della “rinnovata” ANVUR, sulla cui sorte dovremo dilungarci per un’altra puntata.