Qualche domanda sulla c.d. abolizione del valore legale dei titoli di studio

Legge e applicazione della legge

In questi giorni, peraltro, sembrano più di moda le proposte volte a distinguere, più che ad abolire. Una laurea prestigiosa deve contare di più di una mediocre. È difficile non essere d’accordo. Ma siete sicuri che non si possa già farla contare di più? Per rispondere a questa domanda, bisogna distinguere tra l’accesso al pubblico impiego e la progressione in carriera.

Per l’accesso, come è noto, esiste il principio costituzionale del pubblico concorso. Al livello legislativo, la norma fondamentale è l’art. 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001. Leggetelo con attenzione: scoprirete che non c’è scritto niente che possa far pensare al valore legale del titolo di studio (il che rende più imbarazzante la questione che si pone agli “abolizionisti”: che cosa abrogare?). Non troverete niente del genere neanche nel regolamento governativo sui concorsi pubblici (decreto del Presidente della Repubblica n. 487 del 1994). Al contrario, tutto depone nel senso della valutazione effettiva del curriculum dei candidati: si parla di «procedure selettive volte all’accertamento della professionalità richiesta», di «adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali», di «composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di provata competenza nelle materie di concorso». Siete proprio sicuri che questa legge così non vada bene? Siete proprio sicuri che le amministrazioni e le commissioni di concorso non possano valutare il curriculum dei candidati, tenendo conto di dove si sono laureati e come?

Direte voi: il problema non è la legge, ma il modo in cui la legge viene applicata. Giusto. Ma allora perché volete cambiare la legge? E, soprattutto, quale è esattamente il problema? A questa domanda si può rispondere facilmente. Primo: i contratti collettivi e i regolamenti delle amministrazioni definiscono spesso i requisiti di accesso alle varie qualifiche, semplicemente facendo riferimento a un titolo di studio. Secondo: le pubbliche amministrazioni redigono i bandi nello stesso modo. Terzo: le commissioni esaminatrici, per non assumersi la responsabilità di fare distinzioni, trattano tutte le lauree, tutti i master e tutti i dottorati allo stesso modo. Quarto: se una commissione decide di premiare un candidato che si è laureato in un’università migliore, c’è sempre il rischio che un altro candidato impugni gli atti del concorso e che il giudice accolga il ricorso.

Il discorso è abbastanza simile se, dal discorso sulle assunzioni, si passa a quello sulle carriere. Se ne parla molto meno, ma è soprattutto qui che si abusa del valore legale, anche perché – a differenza dei concorsi – le progressioni di carriera si fanno, eccome. Tanti dipendenti pubblici sono sempre alla ricerca di lauree, master e corsi vari, in cui si paga per un titolo che poi la loro amministrazione riconoscerà in modo ottuso e burocratico, senza fare distinzioni. La vendita di lauree a buon mercato è spesso un business abbastanza squallido, a cui molte università, anche molto prestigiose, si abbandonano per ragioni finanziarie: le amministrazioni forniscono molti studenti, che pagano le tasse universitarie, e le università concedono percorsi preferenziali, privilegiando platealmente questi studenti rispetto agli altri. Lo fanno anche molte università che in un ranking si piazzerebbero in buona posizione.

Anche qui, però, la legge dice tutt’altro. Alcune progressioni richiedono un concorso, e si ritorna all’ipotesi precedente. Altre non lo richiedono, ma l’art. 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001 stabilisce che esse «avvengono secondo principi di selettività, in funzione delle qualità culturali e professionali, dell’attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito». Che cosa c’entra il valore legale?

Come si vede, non si tratta di cambiare la legge, ma di cambiare le prassi amministrative e anche la mentalità di certi funzionari amministrativi, che – come forse voi – sono convinti che il valore legale sia qualcosa di unitario, intangibile e immutabile (e le cui menti non sono sfiorate dai dubbi che forse si stanno insinuando nelle vostre). Le amministrazioni prediligono le soluzioni più facili, e indubbiamente non distinguere è più facile che distinguere. Ma, ammesso che si riuscisse a trovare e uccidere l’araba fenice del valore legale (magari a costo di ritrovarsi medici e magistrati non laureati ecc.), che cosa impedirebbe loro di continuare a non distinguere? Non pensate invece che il requisito dato da un certo titolo di studio possa essere un utile – anche se insufficiente – vincolo alla discrezionalità delle amministrazioni?

Certo, affrontare un problema con una legge è molto più facile che affrontarlo in via amministrativa. Scrivere una bella legge è relativamente facile e, per i politici, anche molto gratificante. Si ottiene sicuramente qualche titolo di giornale e qualche articolo di fondo che saluta l’epocale avanzamento. Ma il problema, per lo più, non si risolve. Agire in via amministrativa è molto più faticoso ed è un lavoro oscuro: bisogna parlare con i dirigenti di tanti ministeri ed enti pubblici, spiegare come scrivere i bandi, fornire la corretta interpretazione delle norme, sperare che le commissioni di concorso la capiscano e anche che i giudici amministrativi non enuncino regole che non ci sono. I giornali non se ne accorgono. Però, lavorando con pazienza e costanza, il problema gradualmente si risolve.

Ranking v discrezionalità

È vero, peraltro, che introdurre qualche nuova norma (ed eliminarne qualcuna vecchia) può servire, soprattutto per chiarire che i titoli di studio, e in particolare le lauree, non sono tutti uguali; per incoraggiare le amministrazioni a distinguere tra i diversi titoli di studio; per chiarire che trattare in modo uguale titoli molto diversi è illegittimo; e per evitare che i giudici amministrativi, invece, ritengano illegittime le distinzioni.

Ma quali norme introdurre? Ci sono due soluzioni. La prima è affidarsi alla discrezionalità delle amministrazioni e delle commissioni giudicatrici, nel redigere i bandi di concorso e nell’applicarli: certamente non sono infallibili, ma esistono appunto per selezionare e valutare. Basterebbe allora chiarire questo concetto nei regolamenti sui concorsi e sulle progressioni.

L’altra soluzione è costruire un meraviglioso sistema di ranking dei titoli di studio conferiti dalle diverse strutture didattiche. In realtà, una valutazione delle università e dei corsi di laurea è già opportunamente prevista, ad altri fini (come il finanziamento delle università): quando ci sarà, sarà facile utilizzarla per valutare i curricula dei candidati ai concorsi. Ma questa valutazione potrà essere usata liberamente dalle amministrazioni e dalle commissioni di concorso, oppure sarà elaborato un complesso sistema vincolante di valori e corrispondenze, per le varie posizioni nella pubblica amministrazione?

Nel primo caso, si ritorna alla discrezionalità amministrativa, e – come si è visto – nulla impedisce di farlo. Naturalmente, sarà bene assicurare la massima trasparenza nelle valutazioni e anche diffondere dati come i voti di laurea medi corrispondenti ai diversi corsi di laurea e il numero di iscritti: questo sì, aiuterebbe le commissioni di concorso a fare le giuste distinzioni e a motivarle in modo convincente. Anche per questo non c’è bisogno di una legge, è tutto già previsto.

Nel secondo caso, si avrebbe un sistema – che molti brillanti studiosi sono certamente pronti a disegnare, delineando criteri astrattamente perfetti e concretamente inapplicabili – ad alto rischio di arbitrio e di errore, che si incepperebbe a ogni passo e che offrirebbe molte occasioni di guadagno agli avvocati. Si può già immaginare il contenzioso: università che impugnano l’atto che le esclude dalla categoria delle migliori; o, prima ancora, che contestano i criteri di classificazione (probabilmente a ragione); università che aspirano ad essere promosse al livello superiore e si rivolgono al giudice contro l’inerzia dell’istituzione a ciò preposta; pessime strutture private che aspirano a insinuarsi nel ranking, sia pure a un livello basso; laureati che si iscrivono a un’università al top e si laureano quando l’università è stata retrocessa; o che, avendo rinviato l’esame di laurea per un’esperienza all’estero o per scrivere una tesi migliore, si laureano dopo la retrocessione; e che dire del problema del risarcimento del danno da svalutazione del titolo di studio? Per non parlare delle proteste sindacali, studentesche e popolari, nell’improbabile ipotesi in cui un’università rischiasse di chiudere, per essere stata effettivamente posta a un livello basso del ranking.

Sono cose che capitano quando si mettono in funzione macchine perfette e non funzionanti, senza avere sperimentato alcunché. Non sarebbe la prima volta che il legislatore italiano commette questo errore.

Ancora un paio di domande. Primo: se ci affidiamo ai meccanismi di mercato per la scelta tra le istituzioni di formazione, perché statizzare la funzione di valutazione delle università? Negli Stati Uniti, i ranking delle università sono fatti da riviste e organismi privati. Secondo: siete sicuri che un brillante giovane di umili origini, diciamo del Sud, che non ha potuto scegliere l’università, debba essere penalizzato rispetto a un giovane altrettanto bravo (ma non più bravo), che ha potuto scegliere un’università più blasonata, diciamo del Nord, di quelle al top del ranking?

Tutto sommato, forse è meglio affidarsi al buon senso di chi deve valutare e limitarsi a stabilire chiaramente che le commissioni di concorso e gli uffici del personale possono valutare i titoli di studio, tenendo conto di dove sono stati conseguiti. Pensate, si può fare senza una legge! Basta aggiungere qualche parola al citato regolamento del 1994 (il Governo può farlo quando vuole) e ai regolamenti delle varie amministrazioni. E, pensate, non costa niente! (A differenza di un sistema centralizzato di valutazione.) Inoltre, gli errori sono sempre in agguato, ed è meglio un errore di una singola commissione di concorso di un errore che fa sbagliare tutte le commissioni di concorso. Se, poi, una commissione valuterà i titoli in modo irragionevole, ci sarà un giudice pronto a censurarla.

La realtà dei concorsi pubblici

Detto tutto ciò, siete proprio sicuri che nei concorsi pubblici il problema principale sia quello di cui stiamo discutendo? Avete partecipato, recentemente, a concorsi pubblici, nei quali al vostro sudato e prestigioso titolo di studio è stato dato lo stesso valore di quello di candidati provenienti da università mediocri (i quali, magari, hanno anche vinto il concorso)? La domanda è quasi retorica, dato che ultimamente di concorsi se ne vedono pochi. Indubbiamente il rischio di un’ingiusta equiparazione c’è, però bisogna distinguere tra i diversi tipi di concorso (lasciando da parte quelli universitari, i quali non si vincono con la laurea, che può anche mancare).

In molti dei concorsi più difficili, quelli che danno accesso alle élites del settore pubblico (quelli per l’accesso alle magistrature, alle burocrazie parlamentari, alla Banca d’Italia, al corso-concorso per l’accesso alla dirigenza pubblica e anche al notariato), il problema non si pone, perché la laurea è sì un requisito per partecipare, ma poi il concorso è talmente difficile e selettivo, che il numero dei vincitori è quasi sempre inferiore a quello dei posti messi a concorso. In questo contesto, distinguere tra i diversi tipi di laurea avrebbe il solo possibile effetto di selezionare ulteriormente, ciò che il concorso fa già egregiamente. Sono cose che bisognerebbe conoscere, prima di pronunciarsi su questi temi.

Ma non ci sono solo questi grandi concorsi, che tutto sommato funzionano abbastanza bene. Ci sono anche i tanti micro-concorsi, banditi da comuni, camere di commercio, ordini professionali, università ed enti vari. Qui ci sono spesso i concorsi pilotati, con bandi-fotografia e commissioni compiacenti. Anche in questo caso, non bisogna generalizzare: a volte si tratta di consentire la meritata progressione in carriera a dipendenti di valore. Ma altre volte si tratta di assunzioni clientelari. E se il bando è fatto su misura per un laureato di un’università mediocre, al laureato dell’università eccellente è difficile far valere la competenza acquisita.

Il problema in questi casi esiste. Ma siete sicuri che lo si risolva eliminando il valore dei titoli di studio? Non pensate che, in questo modo, il sindaco, presidente o direttore generale dell’ente avrà le mani ancora più libere, perché potrà far partecipare al concorso anche un ignorante non laureato (e non solo un ignorante laureato)? Forse il valore legale è meglio che niente. Oppure volete costruire una gigantesca enciclopedia degli impieghi pubblici, stabilendo per ciascun posto il tipo di laurea richiesta e il punteggio di ciascuna facoltà? Sarebbe questa l’abolizione?

Il problema del malcostume e delle cattive prassi nei concorsi pubblici indubbiamente esiste, ma non lo si risolve in questo modo. Tra i possibili rimedi, ce ne è uno che varrebbe la pena di sperimentare ma che – questa volta sì – richiede una legge, da scrivere con cura: centralizzare i concorsi, privando le singole amministrazioni del potere di controllarli. Invece di tanti concorsi per un posto o per pochi posti, banditi da tanti comuni o ministeri o enti vari, pochi concorsi per un numero ragionevole di posti, da svolgersi con regolarità. Lo si fa per gli acquisti, perché non farlo per il reclutamento del personale? Pensate a quanto si risparmierebbe (una sola commissione esaminatrice, meno raccomandate, meno carta, meno aule da affittare) e a quanto si semplificherebbe la vita ai candidati! E, soprattutto, pensate all’imparzialità di una commissione che non sarebbe nominata dal singolo ente, per assegnare il singolo posto, ma dal Governo (o dalla giunta regionale, o da un altro ufficio centrale) e avrebbe tanti occhi addosso.

La morale è sempre quella: non tutti i problemi si risolvono con una legge, spesso basta applicare ragionevolmente quelle che ci sono.

(testo apparso anche sul Giornale di Diritto Amministrativo)