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Giurare? Mai! Ma dimmi, per favore, come devo comportarmi

1. Premessa.

In queste settimane le Università italiane sono impegnate nell’approvazione di un proprio codice di comportamento dei dipendenti pubblici. Si tratta di un documento destinato ad integrare, in ciascun Ateneo, il Codice di comportamento valido a livello nazionale per tutti i pubblici dipendenti (approvato con d.p.r. 16 aprile 2013 n. 62) e a coordinarsi con altri corpi normativi come ad esempio il codice etico e il codice di disciplina.

L’esistenza di un codice di comportamento normativamente imposto esige una riflessione sul ruolo delle Università e delle persone che in esse operano.

Il fascismo imponeva agli universitari il giuramento di fedeltà al re e al regime (solo dodici professori dissero di no[1], la maggioranza offrì un solerte e fattivo sostegno alla propaganda e all’attuazione di ogni scelta politica)[2]. Nell’Italia repubblicana, a differenza degli altri pubblici dipendenti, i docenti non devono prestare alcun giuramento (art. 5 della legge 18 marzo 1958 n. 311; art. 8 d.p.r. 11 luglio 1980 n. 382). Coerentemente con il dettato costituzionale (“L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”, art. 33), i professori universitari non sono obbligati a dichiarare fedeltà ad organi politici e istituzionali, ma devono creare, promuovere e diffondere il sapere e la conoscenza, in contesti che garantiscono la manifestazione libera del pensiero, senza sottostare a direttive esterne e altre forme di costrizione e condizionamento. In tutti questi anni l’autonomia dell’Università e la libertà dei docenti hanno avuto un ruolo fondamentale nel favorire lo sviluppo della cultura e della ricerca in Italia e il suo affermarsi nel panorama internazionale.

Nel 1993 però è apparso il codice di comportamento dei pubblici dipendenti vincolante per contratto. Fin da subito molti lo ritenevano applicabile anche a docenti e ricercatori, nonostante questi non avessero un contratto. Nel 2013 il codice di comportamento è divenuto normativo: i docenti non devono giurare, ma a loro sono imposti comportamenti (ancorché come criteri di comportamento in quanto compatibili con il loro ordinamento) che limitano l’autonomia e l’azione critica e che sarebbero più adatti ad un’impresa privata che ad un’impresa pubblica, meno che mai all’Università.

2. Alle origini del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.

Conviene innanzitutto ricordare che il Codice di comportamento per i pubblici dipendenti esiste da una ventina d’anni.

Fu l’articolo 58-bis del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 (Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della L. 23 ottobre 1992, n. 421, articolo aggiunto dall’art. 26, d.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546) a prevedere la definizione, ad opera del Dipartimento della funzione pubblica, di un «codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, anche in relazione alle necessarie misure organizzative da adottare al fine di assicurare la qualità dei servizi che le stesse amministrazioni rendono ai cittadini».

Mette conto notare che dall’applicazione del codice di comportamento dei dipendenti pubblici erano esclusi i magistrati e gli avvocati dello Stato. Agli organi delle associazioni di categoria di questi dipendenti pubblici era demandata l’adozione di un codice etico che poi sarebbe stato sottoposto all’adesione dei singoli magistrati e avvocati dello Stato.

In attuazione dell’art. 58_bis del d.lgs. 29/1993, fu emanato il d.m. 31 marzo 1994 recante «Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni»[3]. L’articolo 58-bis del d.lgs. 29/1993 fu sostituito dall’articolo 27 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59). La novità più significativa fu la possibilità riconosciuta a ciascuna pubblica amministrazione di apportare eventuali integrazioni e specificazioni al codice al fine della pubblicazione e dell’adozione di uno specifico codice di comportamento per ogni singola amministrazione. Di conseguenza fu emanato il d.m. 28 novembre 2000 recante «Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni». Tale d.m. ha abrogato il d.m. 31 marzo 1994 prima ricordato.

Con il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (attuativo della delega contenuta nella L. 24 novembre 2000, n. 340) sono state emanate le «Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche». Il d.lgs. 165/2001 ha una natura compilativa, nel senso che non innova rispetto al d.lgs. 29/1993, limitandosi ad inserire norme di raccordo e a colmare lacune normative.

L’articolo 54 del d.lgs. 165/2001 (che è stato in vigore dal 24 maggio 2001 al 27 novembre 2012) riprendeva il contenuto dell’articolo 58 – bis del d.lgs. 29/1993.

Un aspetto merita di essere sottolineato. Nella impostazione originaria il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici era adottato con d.m. e allegato ai contratti collettivi di lavoro[4]. Ne derivava la natura contrattuale degli obblighi ivi contenuti.

Una svolta significativa si è avuta con l’emanazione della legge 6 novembre 2012 n. 190, recante «Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione». L’articolo 1, comma 44, di questa legge volta a colpire la corruzione, recita:

L’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, [è la norma prima citata: n.d.r.] è sostituito dal seguente:

«Art. 54. – (Codice di comportamento). – 1. Il Governo definisce un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell’interesse pubblico. Il codice contiene una specifica sezione dedicata ai doveri dei dirigenti, articolati in relazione alle funzioni attribuite, e comunque prevede per tutti i dipendenti pubblici il divieto di chiedere o di accettare, a qualsiasi titolo, compensi, regali o altre utilità, in connessione con l’espletamento delle proprie funzioni o dei compiti affidati, fatti salvi i regali d’uso, purché di modico valore e nei limiti delle normali relazioni di cortesia.

2. Il codice, approvato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, previa intesa in sede di Conferenza unificata, è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e consegnato al dipendente, che lo sottoscrive all’atto dell’assunzione.

3. La violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento, compresi quelli relativi all’attuazione del Piano di prevenzione della corruzione, è fonte di responsabilità disciplinare. La violazione dei doveri è altresì rilevante ai fini della responsabilità civile, amministrativa e contabile ogniqualvolta le stesse responsabilità siano collegate alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti. Violazioni gravi o reiterate del codice comportano l’applicazione della sanzione di cui all’articolo 55-quater, comma 1.

4. Per ciascuna magistratura e per l’Avvocatura dello Stato, gli organi delle associazioni di categoria adottano un codice etico a cui devono aderire gli appartenenti alla magistratura interessata. In caso di inerzia, il codice è adottato dall’organo di autogoverno.

5. Ciascuna pubblica amministrazione definisce, con procedura aperta alla partecipazione e previo parere obbligatorio del proprio organismo indipendente di valutazione, un proprio codice di comportamento che integra e specifica il codice di comportamento di cui al comma 1. Al codice di comportamento di cui al presente comma si applicano le disposizioni del comma 3. A tali fini, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT) definisce criteri, linee guida e modelli uniformi per singoli settori o tipologie di amministrazione.
6. Sull’applicazione dei codici di cui al presente articolo vigilano i dirigenti responsabili di ciascuna struttura, le strutture di controllo interno e gli uffici di disciplina.

7. Le pubbliche amministrazioni verificano annualmente lo stato di applicazione dei codici e organizzano attività di formazione del personale per la conoscenza e la corretta applicazione degli stessi.».

Il vecchio codice di comportamento si sposa, nel nuovo, con la finalità di prevenire la corruzione. Ai sensi del comma 1, il Governo definisce un codice nazionale di comportamento dei dipendenti pubblici. Ai sensi del comma 5, ciascuna pubblica amministrazione (come individuate dall’articolo, 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001[5]) adotta un proprio codice di comportamento che «integra e specifica» il codice nazionale.

In attuazione di questa riforma è stato emanato il d.p.r. 16 aprile 2013 n. 62 che ha la seguente rubrica: «Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165». Con l’emanazione di questo nuovo codice è stato abrogato il vecchio codice di cui al citato d.m. 28 novembre 2000.

Ma la svolta di cui si parlava poc’anzi si è concretizzata soprattutto in un elemento. Con l’emanazione in forma di d.p.r., il codice di comportamento assume la forma di regolamento con conseguente natura normativa (e, quindi, immediatamente precettiva) delle prescrizioni ivi contenute. Assistiamo alla giuridicizzazione di regole in origine di natura etica.

3. Il codice di comportamento nelle Università.

Non vi è dubbio che il codice di comportamento si sia sempre applicato al personale tecnico e amministrativo delle Università in virtù del suo recepimento negli accordi/contratti collettivi di lavoro relativi al personale del comparto Università (si vedano le note riportate in precedenza). Ma qual è il suo ambito di applicazione per i docenti universitari?

I professori e i ricercatori universitari rientrano in quella categoria che la legge definisce «personale non contrattualizzato». Si veda, in particolare, l’articolo 3, comma 2, del già citato d. lgs. 165/2001 che così recita: «Il rapporto di impiego dei professori e dei ricercatori universitari resta disciplinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti, in attesa della specifica disciplina che la regoli in modo organico ed in conformità ai principi della autonomia universitaria di cui all’articolo 33 della Costituzione ed agli articoli 6 e seguenti della legge 9 maggio 1989, n. 168, e successive modificazioni ed integrazioni, tenuto conto dei principi di cui all’articolo 2, comma 1, della legge 23 ottobre 1992, n. 421».

Ne deriva che mancando un contratto collettivo, non c’era una formale possibilità di recepimento. Cionondimeno in letteratura più di una voce ha sostenuto che il Codice di comportamento, anche nella originaria impostazione, si applicasse anche ai docenti Universitari. Si veda su Roars l’articolo di Bernardo Giorgio Mattarella dal titolo “La responsabilità disciplinare dei docenti universitari dopo la legge Gelmini: profili sostanziali”. E non mancano pronunce giurisprudenziali che pure accreditavano detta tesi[6].

Ma quella possibile querelle appartiene al passato. Oggi non c’è nessun dubbio che il Codice di comportamento si applichi a professori e ricercatori (nei limiti più avanti chiariti).

Il codice di comportamento di cui al d.p.r. 62/2013, infatti, individua il proprio ambito di applicazione nel modo seguente (art. 2, comma 2):

«1.  Il presente codice si applica ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il cui rapporto di lavoro è disciplinato in base all’articolo 2, commi 2 e 3, del medesimo decreto.

2.  Fermo restando quanto previsto dall’articolo 54, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le norme contenute nel presente codice costituiscono principi di comportamento per le restanti categorie di personale di cui all’articolo 3 del citato decreto n. 165 del 2001, in quanto compatibili con le disposizioni dei rispettivi ordinamenti».

Il codice, pertanto si applica al personale tecnico e amministrativo delle Università perché il suo rapporto è contrattualizzato (art. 2, commi 2 e 3 del d.lgs. 165/2001) e le istituzioni universitarie fanno parte delle pubbliche amministrazioni elencate nell’articolo 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001. Per quel che riguarda professori e ricercatori, invece, le norme del codice costituiscono principi di comportamento in quanto compatibili con le disposizioni dei rispettivi ordinamenti[7].

4. Rapporti del codice di comportamento con codice etico e codice di disciplina.

La normativa vigente prevede, oltre al codice di comportamento, anche altri strumenti atti ad orientare e regolamentare i comportamenti di chi opera all’interno dell’Università.

Il primo è il codice etico, la cui adozione è stata resa obbligatoria dalla cosiddetta riforma Gelmini. Così recita l’articolo 2, comma 4, della legge 240/2010: «Le Università che ne fossero prive adottano entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge un codice etico della comunità universitaria formata dal personale docente e ricercatore, dal personale tecnico-amministrativo e dagli studenti dell’ateneo. Il codice etico determina i valori fondamentali della comunità universitaria, promuove il riconoscimento e il rispetto dei diritti individuali, nonché l’accettazione di doveri e responsabilità nei confronti dell’istituzione di appartenenza, detta le regole di condotta nell’ambito della comunità. Le norme sono volte ad evitare ogni forma di discriminazione e di abuso, nonché a regolare i casi di conflitto di interessi o di proprietà intellettuale. Sulle violazioni del codice etico, qualora non ricadano sotto la competenza del collegio di disciplina, decide, su proposta del rettore, il senato accademico»[8].

Il personale tecnico e amministrativo è soggetto anche all’applicazione del codice disciplinare, emanato ai sensi degli articoli 55 e ss. del d.lgs. 165/2001 e dei contratti collettivi. Per i professori e i ricercatori l’articolo 10 della legge 240/2010 traccia i contenuti della competenza in materia di sanzioni disciplinari. In molte sedi universitarie, inoltre, sono stati adottati Codici di condotta per la tutela della dignità delle lavoratrici e dei lavoratori, delle studentesse e degli studenti.

Da questo insieme di strumenti emerge un quadro complesso e contraddittorio:

– il personale tecnico amministrativo rispetta il codice di comportamento dei dipendenti pubblici e il codice etico;

– i professori e i ricercatori estrapolano i principi dal codice di comportamento dei dipendenti pubblici e rispettano questi ultimi e il codice etico;

– gli studenti rispettano il codice etico;

– i fornitori (e altri) rispettano entrambi, per quanto possibile.

Si pongono certamente problemi di coordinamento ma è opportuno ricordare che gli strumenti elencati sono diversi tra loro per finalità e ambito di applicazione. Ad esempio, il codice etico non può essere appiattito sul codice di comportamento perché non attiene solo ai profili comportamentali in contrasto con la normativa anticorruzione. Il codice disciplinare ha finalità repressiva, impone obblighi e azioni specifiche; poiché si basa sulla previsione formale di comportamenti attesi e autorizzati, non lascia margini di discrezionalità e possibilità di scelta. Il codice etico, invece, descrive diritti, doveri e responsabilità dei singoli individui e degli organi collegiali e di governo; si propone di orientare le decisioni nelle situazioni concrete e, senza predeterminare scelte obbligate, mira ad innescare comportamenti virtuosi e responsabili.

All’interno di questa complessa situazione normativa e di disparità tra le diverse tipologie di dipendenti, è necessario valutare i contenuti concreti del codice di comportamento al fine di capire se le norme in esso contenute siano compatibili con il ruolo dei professori universitari.

5. La funzione pubblica dell’Università.

L’articolo 3, comma 3, del d.p.r. 62/2013 recita: “Il dipendente … evita situazioni e comportamenti che possano … nuocere agli interessi o all’immagine della pubblica amministrazione”.

Come sempre, l’interpretazione di frasi di questo tipo dipende da come sono interpretate le singole parole. Come definire gli “interessi” dell’ente pubblico “Università”? Un dipendente che deve evitare di nuocere agli interessi dell’Università dovrebbe aver ben chiaro quali sono questi interessi.

Nel caso di un ente privato gli interessi coincidono con quello dei suoi proprietari, dei suoi azionisti e/o dei suoi manager. Come sostenuto nella letteratura economica, per un’azienda privata ciò che porta alla formazione dei profitti (o alla conquista di quote di mercato) è il principio di esclusione.  Il profitto si persegue attraverso lo scambio dei diritti di proprietà sui beni e servizi prodotti. Gli scambi saranno maggiori – e ad un prezzo maggiormente conveniente – quanto maggiore sarà stata, fino al momento della vendita, la capacità di escludere altri dalla produzione dei beni e servizi oggetto di scambio. I dipendenti dell’impresa privata hanno l’obbligo di perseguire gli stessi interessi dell’impresa, rispettando principalmente il principio di esclusione, quindi evitando di trasmettere informazioni a terzi.

Nell’impresa privata inoltre è quasi sempre vero che il perseguimento dei propri interessi si ottiene anche attraverso il mantenimento di una buona immagine. Questa deve apparire uniforme e associata ad un prodotto da vendere, priva di controversie e posizioni contrastanti, sempre coerente con le scelte delle strutture dirigenti. Un dipendente che rilasciasse dichiarazioni pubbliche contenenti critiche alla leadership dell’impresa, o rispetto ai beni o ai servizi prodotti, agirebbe, nella maggior parte dei casi, contro l’interesse e l’immagine dell’impresa e metterebbe in discussione le possibilità di ottenere i profitti attesi.

L’Università produce beni e servizi che hanno una natura molto diversa rispetto a quelli prodotti dalle imprese private. Si parla spesso di “stakeholder dell’Università” per individuare gruppi e/o associazioni portatori di interessi assimilabili a quelli degli azionisti di imprese private. L’adozione di un linguaggio di tipo economico però è fonte di equivoci e impedisce di comprendere e ricordare che la funzione dell’Università è quella di produrre beni pubblici quali la formazione e il sapere accessibili a tutti.

L’Università è incompatibile con il principio di esclusione e per questo motivo non è assimilabile ad un’impresa privata. L’accesso agli studi universitari deve essere disponibile a tutti i capaci e i meritevoli; la conoscenza prodotta dall’Università non deve essere ad appannaggio di pochi. Frasi come “l’Università deve essere utile al mercato” sono spesso interpretate come se l’Università dovesse essere in grado di generare profitti o fornire alle imprese ricette per la riduzione dei costi. Non è così. L’Università può essere utile al mercato solo se non esclude e solo se svolge la sua funzione di ente pubblico: come mostrato da diversi studi economici, la crescita economica dei sistemi nazionali è associata alla loro capacità di generare e trasferire conoscenza.

L’Università si fonda sul principio di inclusione: l’Università è di tutti ed i suoi servizi sono per tutti. La funzione pubblica dell’Università non si garantisce immettendo “stakeholder” nei consigli di amministrazione, perché per definizione ognuno di loro è portatore di interessi parziali e di categoria. In un certo senso, privilegiando alcuni stakeholder si arriva ad escluderne altri: si escludono segmenti della collettività che sono a loro volta interessati alla formazione di professionisti ed esperti e allo sviluppo della conoscenza.

Una condizione necessaria, anche se non sufficiente, per evitare l’esclusione è quella di garantire il massimo di trasparenza e di accessibilità delle informazioni. Non devono esserci asimmetrie informative di alcun tipo. Allo scopo di perseguire gli interessi dell’Università, che sono anche quelli della collettività, un suo dipendente ha l’obbligo di contribuire al massimo di trasparenza, anche attraverso interventi pubblici mirati alla trasmissione delle informazioni e alla discussione dei temi controversi all’interno dell’Università. La discussione sulle criticità dell’Università stessa è necessaria proprio per permettere alla collettività sia di essere coinvolta nelle decisioni che riguardano i processi produttivi della conoscenza sia di partecipare alla sua diffusione e utilizzazione.

La mancanza di trasparenza e un ineguale accesso alle informazioni portano alla protezione delle corporazioni e alle diffuse lottizzazioni spesso denunciate da membri interni alle Università. Quindi nell’esprimere pubblicamente le proprie opinioni il dipendente dell’Università non fa altro che perseguire gli interessi dell’amministrazione pubblica di appartenenza, interessi che coincidono con gli interessi della collettività: promuovere l’incremento della conoscenza e della competenza consapevole e critica. In un certo senso è proprio la mancanza di trasparenza che nuoce all’Università.

La norma che abbiamo riportato all’inizio di questo paragrafo dovrebbe essere riscritta, per esempio, in questo modo: “Il dipendente si impegna, nell’esercizio delle proprie funzioni ad esprimere in libertà e con grande trasparenza, utilizzando i mezzi della comunicazione pubblica ritenuti da lui più efficaci, la propria opinione riguardo al funzionamento dell’Università presso la quale è dipendente. Inoltre il dipendente si impegna a rendere accessibile a tutti la conoscenza prodotta. Così facendo contribuisce al contemporaneo perseguimento degli interessi dell’Università e di quelli della collettività”.

6. La libertà di espressione. 

Dal punto di vista dei contenuti, il nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici si ispira a quelli che lo hanno preceduto. L’elenco dei doveri è rimasto sostanzialmente invariato, anche se alcune previsioni sono più severe (ad esempio la disciplina dei regali). Tuttavia, poiché ogni violazione è rilevante ai fini della responsabilità civile, amministrativa e contabile, la presenza di norme che portano a limitare la libertà e l’autonomia decisionale di docenti e ricercatori è fonte di preoccupazione.

L’articolo 6 del d.p.r. 62/2013 è dedicato al conflitto di interessi. Il comma 2 dice “Il conflitto può riguardare interessi di qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti dall’intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei superiori gerarchici”. A parte il fatto che non è possibile valutare le intenzioni degli individui, né è giustificato penalizzare chi è vittima di pressioni accertate anziché punire chi le esercita, la tutela del principio di autonomia non deve essere confuso con il dovere di prevenire o rimuovere le situazioni di conflitto di interessi. Sulla base del testo così formulato, all’interno di una qualunque commissione o organo istituzionale, ogni persona può essere accusata (e per questo costretta ad astenersi) di assumere posizioni critiche solo per assecondare il proprio dirigente o per obbedire agli ordini del partito o del sindacato a cui aderisce. La valutazione delle intenzioni può costituire una violazione dei diritti politici e sindacali delle persone (iscritte o non iscritte ad una determinata organizzazione): come distinguere tra una manifestazione convinta di adesione a orientamenti condivisi e un atteggiamento subalterno e opportunista che esprime l'”intento di voler assecondare pressioni”? Questo comma nulla ha a che vedere con il proposito di regolare il conflitto di interessi; al contrario, sembra proporsi contrastare l’autonomia di giudizio e le manifestazioni di critica e dissenso.

Anche l’articolo 12, comma 2, del DPR 62/2013 pare orientato a limitare la libertà di espressione: “Salvo il diritto di esprimere valutazioni e diffondere informazioni a tutela dei diritti sindacali, il dipendente si astiene da dichiarazioni pubbliche offensive nei confronti dell’amministrazione”. La libertà di espressione non può essere limitata agli interventi a tutela dei diritti sindacali (o all’essere iscritti ad un sindacato). In alcun modo valutazioni politiche e critiche di merito, individuali o collettive, possono essere considerate un atto offensivo.

La funzione pubblica dell’Università richiede che l’autonomia decisionale e la libertà di elaborazione critica siano sempre tutelate. Le norme che limitano autonomia e libertà sono incompatibili con la definizione stessa di Università.

7. Conclusioni.

L’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (che riprende l’articolo 58-bis del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29) prevede che dall’applicazione del codice di comportamento dei dipendenti pubblici siano esclusi i magistrati e gli avvocati dello Stato. Agli organi delle associazioni di categoria di questi dipendenti pubblici è demandata l’adozione di un codice etico che è poi sottoposto all’adesione dei singoli magistrati e avvocati dello Stato.

Non è chiaro perché i professori universitari siano stati trattati diversamente e a loro non sia stata data alcuna possibilità di autoregolamentazione. Il codice di comportamento dei dipendenti pubblici è assimilabile ai codici deontologici degli ordini professionali, che hanno efficacia normativa e definiscono l’insieme delle regole di comportamento alle quali ogni professionista deve attenersi nella pratica professionale. I codici deontologici sono scritti e approvati dalle singole comunità professionali che li usano come strumenti di autogoverno, guida delle scelte individuali, controllo delle prestazioni e tutela della professione. Per essere efficace e per contribuire alla formazione delle persone e alla qualità dei servizi, un codice di comportamento deve essere non un’imposizione calata dall’alto ma il risultato condiviso di un dibattito informato e imparziale di tutti i professionisti interessati.

Ai professori universitari è riconosciuta autonomia e diritto di autoregolamentazione in quanto professionisti (per esempio, avvocati, psicologi, ingegneri, medici, ecc.), ma non in quanto dipendenti pubblici, membri di un’organizzazione come l’Università che riconosce nella propria autonomia la condizione necessaria e irrinunciabile per l’esercizio delle libertà individuali e il perseguimento degli obiettivi istituzionali nell’interesse della comunità locale, della comunità scientifica e dell’intera società.

Nel corso del tempo abbiamo assistito ad una progressiva giuridicizzazione degli obblighi previsti nel codice di comportamento. Il codice nazionale è contenuto in un regolamento approvato con d.p.r. 62/2013 che le singole Università non possono disattendere, ma al più, “integrare e specificare” (art. 54, comma 5, d.lgs. 165/2001 come modificato dalla legge 190/2012). Vero è che per professori e ricercatori le norme contenute nel codice valgono come “principi di comportamento in quanto compatibili con le disposizioni dei rispettivi ordinamenti” (art. 2, comma 2, d.p.r. 62/2013). E’ altrettanto vero, però che detti principi sono imposti dal legislatore (al più integrati e specificati a livello locale). E che alcuni di essi sono incompatibili prima ancora che con l’ordinamento proprio dei docenti universitari con lo status che la loro funzione dovrebbe automaticamente comportare.

Ma è il dato di sistema che deve indurre a riflettere. La giuridicizzazione contenutistica dei comportamenti ovvero la previsione normativa (ancorché come principi) dei singoli obblighi dei docenti coincide con un progressivo sfarinamento del ruolo del professore universitario che accetta senza colpo ferire di essere assimilato a chi opera alle dipendenze di un datore di lavoro che persegue i propri interessi e di vedersi imposti dal legislatore gli standard di comportamento. Quando è stato introdotto il codice di comportamento per i dipendenti pubblici nulla si è detto per invocare la non applicazione dello stesso ai professori universitari. O per ottenere, quanto meno, un trattamento identico a quello dei magistrati.

L’imposizione di un codice di comportamento può essere interpretato come ulteriore passaggio che sta determinando quella che è stata definita svolta autoritaria[9] e che consiste nell’aziendalizzazione dell’Università e nell’affermarsi di un pensiero unico che induce il conformismo. Aziendalizzazione significa che l’Università deve favorire la ricerca applicata e orientarla verso i settori più promettenti per quel che riguarda le ricadute industriali ed occupazionali, abbandonando o sottodimensionando la ricerca di base che offre conoscenza ma nessuna immediata opportunità di intervento. I contenuti delle ricerche e le domande intellettuali non sorgono all’interno della comunità scientifica ma sono guidate dagli interessi esterni e dalle agenzie di finanziamento. Si pensa che la conoscenza debba essere al servizio, abbia valore non in sé ma solo in quanto strumento.

Così come mostrato da innumerevoli studi, il presupposto che la ricerca scientifica di qualità e l’innovazione produttiva possano essere pianificate come se ci si occupasse di produzione industriale è di fatto un’illusione: non è possibile decidere a priori quale sia la ricerca universitaria che può generare ricchezza[10]. Si possono operare scelte strategiche, investire in una direzione piuttosto che in un’altra, ma nessuno è in grado di sapere quali saranno gli effetti economici degli investimenti in ricerca avanzata. La ricerca è per sua natura un percorso nell’ignoto ed è paradossale pensare che si possa sapere a priori cosa trovare, che a priori si possa distinguere fra ricerca utile e ricerca inutile. Esempi di ricerche considerate inizialmente inutili che hanno trovato applicazioni impensate ed estremamente produttive sono numerosi e altrettanto numerosi sono i progetti commissionati inizialmente per essere utili alle imprese che si sono poi dimostrati fallimentari e con elevati costi sociali.

E’ importante ricordare che l’Università produce conoscenza che il cosiddetto mercato non è in grado di produrre. Il nesso causale tra ricerca universitaria e successivo aumento della produttività non si realizza quasi mai attraverso applicazioni immediate e di tipo industriale, ma al contrario segue percorsi indiretti e imprevedibili: è per questo motivo che lo sviluppo e la trasmissione della conoscenza richiedono massime condizioni di libertà[11].

Sul piano del metodo e delle procedure, “aziendalizzazione” significa che le decisioni sono imposte senza il coinvolgimento delle persone che vi operano e senza offrire quella circolazione delle informazioni che sola garantisce il formarsi di un’opinione personale e l’esercizio di un controllo critico. Trasformata in azienda, l’immagine dell’Università non consiste nella ricchezza del dibattito e della pluralità delle posizioni, ma esprime una sola verità; in suo nome può e deve parlare una sola voce, quella di chi la guida.

A questo proposito è emblematico il recente caso di una ricercatrice di una Università telematica, sanzionata per aver scritto un articolo su Roars.it in cui descriveva il funzionamento del suo ateneo [12]. Nel testo pubblicato l’Università ha trovato gli estremi per una sorta di critica negativa nei confronti della stessa e ha punito con la sospensione per un mese dal lavoro e dalla retribuzione. Si è trattato di un veto allo strumento di critica, legittimato dalla legge 240/10 che ha trasferito le competenze disciplinari dal CUN ai singoli atenei.

Questo processo di aziendalizzazione è tuttora in corso ma se questo scenario si sta realizzando è perché i docenti universitari hanno rinunciato al loro ruolo di critica. Solo così si spiega perché i docenti universitari si attivano quando devono difendere gli immediati interessi personali e della sede locale, come hanno fatto molti commissari dell’Abilitazione Scientifica Nazionale, mentre rimangono passivi o appaiono disinteressati quando una legge dello Stato li declassa a meri impiegati, come è avvenuto con l’emanazione del codice di comportamento.



[1] Giorgio Boatti, Preferirei di no. Le storie dei dodici professori che si opposero a Mussolini, Einaudi, Torino, 2001.

[2] Tale obbligo fu abolito dall’art. 6 del il decr. leg. luog. 5 aprile 1945, n. 238.

[3] Tale decreto ministeriale figurava tra gli allegati al testo del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto del personale delle «Università», di cui all’art. 10 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 30 dicembre 1993, n. 593, concordato il 6 marzo 1996 tra l’ARAN e le confederazioni sindacali CGIL, CISL, UIL, CONFSAL, CISAL, CISNAL, CIDA, CONFEDIR, RDB/CUB, UNIONQUADRI e USPPI e le organizzazioni sindacali CGIL/SNU, CISL/FSUR, UIL/Università, Fed.ne CONFSAL/SNALS Università e CISAPUNI che con Provv. P.C.M. 4 aprile 1996, il Governo fu autorizzato a sottoscrivere ai sensi dell’art. 51, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni.

[4] Il Contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del comparto Università per il quadriennio normativo 2002/2005 e il biennio economico 2002/2003 (adottato con Acc. del 27 gennaio 2005 e pubblicato nella Gazz. Uff. 14 febbraio 2005, n. 36, S.O.) conteneva, all’allegato due, il citato Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni approvato con d.m. 28 novembre 2000.

Si veda anche: il Contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del comparto Università per il quadriennio normativo 2006-2009 e il biennio economico 2006-2007 (Acc. 16 ottobre 2008, pubblicato nella Gazz. Uff. 15 novembre 2008, n. 268, S.O.), il cui allegato 2, era anch’esso intitolato al Codice di comportamento; e il CCNL relativo al personale dell’area VII della Dirigenza Università e Istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione per il quadriennio normativo 2006-2009 e il biennio economico 2006-2007 (Acc. 28 luglio 2010, pubblicato nella Gazz. Uff. 24 agosto 2010, n. 197, S.O.)

[5] Articolo, 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001: Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.

[6] Si vedano, ad esempio, T.A.R. Puglia Bari Sez. II, 26 aprile 2012, n. 771 (episodi di falsificazione di firma sui fogli di “chiamata in pronta disponibilità”); T.A.R. Toscana Firenze Sez. I, 20 luglio 2011, n. 1250 (ricusazione di un commissario in un concorso a causa dell’esistenza di gravi ragioni di inimicizia personale del coniuge); T.A.R. Calabria, Reggio Calabria Sez. I, 26 gennaio 2009, n. 51 (designazione della commissione esaminatrice della propria consorte).

[7] A talune condizioni, il codice si applica anche a chi entra in rapporto con l’Università. Cfr. art. 2, comma 3, del d.p.r. 62/2013.

[8] Un inventario periodicamente aggiornato dei codici etici adottati nelle Università italiane è reperibile all’indirizzo http://www.jus.unitn.it/users/pascuzzi/CODICI_ETICI/home.html

[9] Giovanni Pascuzzi, Università: diario di una svolta autoritaria. La provincializzazione dell’ateneo di Trento, Il Margine, Trento, 2012.

 

[10] Stefano Zambelli, Production of Ideas by Means of Ideas,  in Metroeconomica, 55, pp. 155-179, 2004.

[11] Su questo punto è necessario chiarire per evitare di essere fraintesi. Libertà della ricerca e libertà di espressione non implicano affatto una rivendicazione di privilegi, ma al contrario una doverosa assunzione di responsabilità. Il comportamento improprio non è quello dei ricercatori che svolgono con serietà e senso del dovere il proprio lavoro, ma è quello di chi utilizza il ruolo di docente universitario per curare a dismisura i propri interessi privati e così facendo non contribuisce affatto allo sviluppo e alla trasmissione della conoscenza. Comportamenti corporativi e consociativi sono purtroppo diffusi e permangono grazie anche alla mancanza di trasparenza. Questi comportamenti non si eliminano ponendo restrizioni a chi invece svolge il proprio ruolo di ricercatore con serietà e competenza.

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2 Comments

  1. Nicola Laurenti says:

    Ringrazio gli autori per questo chiaro ed esaustivo articolo su un argomento di grande importanza, legato al ruolo sociale dell’Universita`.

    Aggiungo, a proposito del famigerato articolo 12 del DPR 62/201, menzionato nel paragrafo 6 sulla liberta` d’espressione che esso modifica in maniera restrittiva e non banale il codice precedentemente in vigore (DPCM Funzione Pubblica, 28/11/2000). Quest’ultimo, all’art. 11 recitava:
    “Salvo il diritto di esprimere valutazioni e diffondere informazioni a tutela dei diritti sindacali e dei cittadini, il dipendente si astiene…”

    Mi sembra che, rimuovendo “e dei cittadini”, il codice del 2013 abbia introdotto una deriva privatistica nei rapporti tra dipendente e amministrazione. Al dipendente e` concesso “esprimere valutazioni e diffondere informazioni” nel proprio interesse e in quello della categoria di appartenenza (diritti sindacali), ma non piu` per tutelare l’interesse comune, a mio avviso superiore. Mi sembra venga meno il presupposto di essere innanzitutto “civil servant”, prima che dipendenti dell’amministrazione.

    Per fare un esempio, supponiamo che negli organi di governo del mio Ateneo si discuta dell’introduzione di una misura che comporterebbe costi aggiuntivi o minori benefici agli studenti, o lederebbe i loro diritti. Secondo il vecchio codice avrei avuto tutto il diritto di denunciare questo fatto, ad es. alla stampa, o alle associazioni studentesche, con il nuovo codice sarei passibile di censura e corrispondentemente di un provvedimento disciplinare. Invece sarei ancora garantito se denunciassi l’introduzione di una misura che danneggiasse i miei interessi o quelli dei docenti in genere.

    La morale mi sembra “ognuno pensi solo a difendere se stesso e i suoi…” con tanti saluti all’interesse comune.

    • Condivido la chiarezza dell’analisi giuridica alla luce dell’ordinamento italiano; tuttavia, non trovo nell’articolo alcun accenno di comparazione giuridica con ordinamenti di altri paesi. Spero di leggere in futuro anche questa. Grazie comunque agli autori per l’ottimo lavoro.
      giovanni sica

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