Premessa

Con l’avvio della Consultazione Pubblica sull’abolizione del valore legale del titolo di studio, voluta del Governo Italiano, si è riaperta una nuova fase del dibattito su un tema, da molto tempo presente allo stato latente nell’ambiente accademico, che periodicamente riaffiora con grande risalto agli onori della cronaca.

Ma cosa davvero si intende per abolizione del valore legale del titolo di studio? I cittadini, chiamati a esprimere la propria opinione sul tema, sono davvero a conoscenza del suo significato e di quali ne siano le reali conseguenze? Quali provvedimenti legislativi verrebbero adottati per dar corso all’abolizione del valore legale del titolo di studio? La sua abolizione sarebbe un punto di arrivo o non piuttosto il punto di partenza per dar vita ad un ranking delle università italiane e a una loro classificazione in “research universities” e “teaching universities”? Quale modello di università si vuole introdurre in Italia? Quale reale rapporto sussiste tra i titoli di studio conferiti e il loro valore in Europa e in altri paesi avanzati?

Con il presente intervento si intende sviluppare una riflessione che provi a dare risposta ad alcuni dei quesiti posti.

Il significato del valore legale del titolo di studio nell’ordinamento italiano

Prima di iniziare a parlare di valore legale del titolo di studio appare necessario chiarire, in via preliminare, che cosa si debba intendere con tale espressione e quale sia il significato che a tale espressione vada attribuito. A tale fine va subito precisato che nessuna legge fornisce una definizione di valore legale del titolo di studio, cosicché nel seguito converrà fare riferimento a quanto autorevolmente scritto dal Servizio studi del Senato[1]: “Con l’espressione “valore legale del titolo di studio” si indica l’insieme degli effetti giuridici che la legge ricollega ad un determinato titolo scolastico o accademico, rilasciato da uno degli istituti scolastici o universitari, statali o non, autorizzati a rilasciare titoli di studio […]. Il valore legale del titolo di studio non è dunque un istituto giuridico che trovi la sua disciplina in una specifica previsione normativa, ma va desunto dal complesso di disposizioni che ricollegano un qualche effetto al conseguimento di un certo titolo scolastico o accademico.”

A maggior chiarimento “si potrebbe dire che con l’espressione “valore legale” si fa riferimento a quella particolare condizione, sul piano dell’efficacia oggettiva, nella quale l’ordinamento italiano pone i titoli di studio riconosciuti. Ad essi soli la legge annette l’idoneità a produrre determinati effetti giuridici. Un titolo attesta, difatti, in primo luogo il raggiungimento di un determinato tipo o livello di preparazione; e, nel caso di titoli riconosciuti, questa attestazione ha un rilievo particolare essendo fornita di “certezza legale e valevole erga omnes”[2].

Sulla base di tali definizioni è evidente che parlare di abolizione del valore legale del titolo di studio appare privo di ogni significato se non si indicano con precisione quali siano le disposizioni normative sulle quali si intende intervenire per cancellare gli effetti che esse attribuiscono al possesso di un determinato titolo di studio.

Va anche chiarito che gli effetti giuridici di un titolo di studio sono prodotti esclusivamente dal possesso del titolo e non dalla votazione con la quale esso è stato conseguito. Tale concetto risulta espresso con grande chiarezza dal DM 270[3]: I titoli conseguiti al termine dei corsi di studio dello stesso livello, appartenenti alla stessa classe, hanno identico valore legale […](Art. 4, comma 3).

L’argomentazione, molto spesso riportata a sostegno della necessità di abolire il valore legale del titolo di studio, secondo la quale si eviterebbe così che i titoli conseguiti con votazioni elevate presso università “generose” possano dare ingiusti vantaggi su quelli conseguiti presso università più “severe e rigorose” è perciò priva di ogni fondamento. Il voto non ha alcuna attinenza con il valore legale del titolo di studio e il fatto che spesso esso venga ricollegato anche alla votazione con la quale il titolo è conferito costituisce un’ulteriore conferma della scarsa chiarezza e della confusione nella quale si muove il dibattito su questo tema.

L’eventuale utilizzazione della votazione nei pubblici concorsi è una questione che merita certamente di essere affrontata, ma che in ogni caso riguarda tutta un’altra storia. Per quanto riguarda invece gli esami di abilitazione all’esercizio delle professioni regolamentate, non solo il voto del titolo di studio non rientra nella valutazione, ma neppure è reso noto alla commissione.

L’origine del valore legale del titolo di studio nell’ordinamento italiano

L’impostazione dell’ordinamento italiano, fondato sul valore legale del titolo di studio, è già presente nella legge Gentile[4], recepita poi in maniera sostanzialmente inalterata dal Testo unico delle leggi sull’istruzione superiore[5] ove di stabilisce (Art. 167): “Le Università e gli Istituti superiori conferiscono, in nome della Legge, le lauree ed i diplomi determinati dall’ordinamento didattico”. E ancora (Art. 172). “Le lauree e i diplomi conferiti dalle Università e dagli Istituti superiori hanno esclusivamente valore di qualifiche accademiche. L’abilitazione all’esercizio professionale è conferita in seguito ad esami di Stato, cui sono ammessi soltanto coloro che:

a) abbiano conseguito presso Università o Istituti superiori la laurea o il diploma corrispondente;

b) abbiano superato, nel corso degli studi per il conseguimento del detto titolo, gli esami di profitto nelle discipline che sono determinate per regolamento.”

La Costituzione della Repubblica Italiana recepisce sostanzialmente l’impostazione precedente, stabilendo:“La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione […]. È prescritto un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale (Art. 33)” e inoltre “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso salvo i casi stabiliti dalla legge” (Art. 97).

Tali disposizioni stabiliscono una sorta di “valore legale indiretto” (Cassese)[6] del titolo di studio, che continua invece a mantenere valore di sola qualifica accademica. Esso costituisce requisito necessario per la prosecuzione degli studi, per l’ammissione ai pubblici concorsi e per l’ammissione agli esami di abilitazione all’esercizio delle professioni disciplinate dalla legge, dette anche professioni regolamentate, ma non è sufficiente né per accedere direttamente al pubblico impiego né all’esercizio della professione.

Inoltre il possesso di un titolo avente valore legale è richiesto esclusivamente nell’ambito della sfera pubblica, ovvero in tutti quei casi nei quali lo Stato assume una pubblica responsabilità nell’interesse generale.

Il significato del valore legale del titolo di studio nell’ordinamento italiano.

Il valore legale attribuito a un titolo di studio non costituisce un fatto puramente formale e burocratico, come da alcuni sostenuto, ma svolge piuttosto la funzione di garanzia del valore sostanziale che lo Stato fornisce, sia assicurando la presenza di determinati contenuti nei percorsi formativi, sia garantendo il rispetto di determinati standard qualitativi di docenza qualificata e di idonei strumenti e strutture didattiche, sotto il controllo e la responsabilità del Ministro che si avvale, a tali fini, di organismi di rappresentanza e consultivi. È in tale ottica che la legge attribuisce al titolo di studio una funzione di filtro, per garantire che ai pubblici concorsi e agli esami di stato per l’accesso alle professioni regolamentate possano essere ammessi esclusivamente i laureati in possesso di idonee e congruenti competenze, acquisite attraverso specifici curricula dei corsi di studio, e di una personale preparazione certificata dall’aver superato i corrispondenti esami di profitto.

Lo Stato Italiano, come d’altra parte avviene in tutta Europa, si è sempre riservato, nel pubblico interesse, il ruolo di garante della qualità della formazione superiore; tale funzione è esercitata sia assicurando la qualità dell’insegnamento come conseguenza della severa selezione attuata attraverso la normativa dei concorsi di accesso alla docenza universitaria, sia stabilendo i contenuti curriculari minimi attraverso la predisposizione e il controllo degli ordinamenti didattici, sia garantendo la preparazione personale degli studenti attraverso lo strumento dagli esami.

Il valore legale del titolo di studio nella transizione dal centralismo all’autonomia

Con l’Istituzione del Ministero dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica[7] si avvia il processo di autonomia degli atenei, dando finalmente attuazione a quanto previsto dall’Art. 33 della Costituzione Italiana: “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”.

Nel conferire l’autonomia statutaria agli Atenei la legge prescrive che sia garantito il valore legale del titolo di studio, stabilendo: “[…] gli statuti delle università sono emanati con decreto del rettore nel rispetto delle norme che regolano il conferimento del valore legale ai titoli di studio e dei principi di autonomia di cui all’articolo 6” (Art. 16, comma 2) […] e ancora: “Gli statuti devono comunque prevedere 
[…] l’adozione di curricula didattici coerenti ed adeguati al valore legale dei titoli di studio rilasciati dall’università” (Art. 16, comma 4).

Rimanendo in tema di autonomia didattica con la Legge Bassanini bis[8], vengono introdotte norme che affidano agli Atenei la disciplina degli ordinamenti didattici, stabilendo anche che uno o più Decreti ministeriali dovranno definirne i soli criteri generali, coerentemente con la Costituzione che riserva alla Repubblica la competenza di dettare le norme generali sull’istruzione e circoscrive il diritto degli Atenei a darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato (Art. 33).

Tali criteri generali trovano successivamente diretta applicazione nel DM 509/99 (confermata poi dal DM 270/04) che introduce le Classi di Corsi di studio. Esse “rappresentano la risposta al controverso quesito sulla compatibilità tra valore nazionale del titolo e autonomia didattica della singola università. Ogni Classe fissa le condizioni minime, in termini di obiettivi e attività formative, che gli Atenei devono rispettare nella definizione degli Ordinamenti didattici dei propri Corsi da collocare nella Classe; soddisfatti tali requisiti, i Corsi hanno tutti il medesimo valore legale” (Luzzatto, Stella)[9].

L’inadeguatezza del meccanismo autorizzativo a garantire il valore sostanziale dei titoli

Come si è già detto il valore legale del titolo di studio deve costituire una precisa garanzia del suo valore sostanziale; in assenza di tale garanzia esso si trasforma in un puro atto formale privo di significato.

Per molto tempo la corrispondenza tra valore legale e valore sostanziale del titolo di studio è stata garantita da un sistema della formazione superiore caratterizzato da un impianto marcatamente centralistico e statalistico, nel quale ogni atto era sotto il rigido controllo del Ministro. I corsi di studio erano istituiti con autorizzazione del Ministro, erano corredati di una specifica dotazione organica di docenti, reclutati mediante concorsi nazionali e i loro ordinamenti didattici rispettavano rigide tabelle ministeriali per garantire percorsi formativi omogenei sull’intero territorio nazionale.

Ma con la trasformazione della formazione superiore da sistema elitario a sistema di massa, con il progressivo riconoscimento dell’autonomia agli Atenei (statutaria, ordinamentale e di reclutamento) e con l’offerta formativa che gli atenei giustamente declinano sulla base di esigenze anche legate al territorio, il meccanismo autorizzativo ha iniziato a mostrarsi sempre più inadeguato e inefficace a garantire il valore sostanziale e la certezza del titolo conseguito.

Il Consiglio Universitario Nazionale ha ripetutamente richiamato all’attenzione dei Ministri l’evidente impossibilità di continuare a garantire la qualità della formazione superiore con semplici e generici processi autorizzativi fondati su indicatori stabiliti a priori, come sono ad esempio i requisiti minimi/necessari; ha anche documentato come questi ultimi, oltre a dimostrarsi sostanzialmente inefficaci, si sono spesso rivelati controproducenti e ha ribadito la necessità di garantire la qualità dei singoli corsi di studio entrando nel merito dei risultati ottenuti da ciascuno di essi. Per tali motivi il CUN ha ripetutamente segnalato l’urgenza di cambiare radicalmente impostazione, avviando al più presto un processo di rigorosa valutazione e accreditamento dei singoli corsi di studio, con modalità conformi a consolidati modelli europei di Assicurazione della Qualità.

Come è noto l’accreditamento richiede l’avvio di un processo articolato che preveda per ogni singolo corso di studio l’auto-valutazione interna e la valutazione esterna da parte di un organismo terzo, indipendente sia dagli Atenei sia dal Ministero. Peraltro tale è l’impegno che l’Italia ha assunto a Berlino fin dal 2003, a conclusione dalla Conferenza dei Ministri europei responsabili della formazione superiore. E non è sufficiente chiamare accreditamento dei corsi di studio quello che è in realtà una semplice autorizzazione preventiva, fondata su potenzialità teoriche e requisiti minimi/necessari di carattere generale e non su una puntale e specifica verifica dei risultati conseguiti dai corsi di studio, della soddisfazione degli studenti, della conformità agli obiettivi prefissati e della rispondenza nel mondo del lavoro. Si può dunque affermare che il modello autorizzativo sinora applicato in Italia non può essere esaustivo in quanto si limita al solo accreditamento iniziale dei corsi di studio da parte dello Stato.

Su questo tema in diversi casi il CUN ha lanciato un vero e proprio grido d’allarme, come nella mozione del 25 maggio 2010 sulle università telematiche in cui si legge: “In particolare si sottolinea il fatto che, attraverso il meccanismo di “accreditamento” previsto con Decreto Interministeriale 17 aprile 2003[10], viene a costituirsi una procedura autorizzativa molto semplificata, che consente l’istituzione di una nuova tipologia di università, attraverso un canale autonomo e parallelo al sistema esistente, senza che ne siano definiti i requisiti fondamentali e previste le necessarie garanzie.”

La responsabilità pubblica nell’istruzione superiore in Europa e la convenzione di Lisbona

Ad iniziare dal meeting di Praga (2001), i Ministri responsabili per la Formazione Superiore degli Stati europei, riuniti per monitorare i progressi nell’ambito del processo di Bologna, hanno sistematicamente sottoscritto nel loro Comunicato finale il principio secondo il quale l’istruzione universitaria è un bene pubblico e una responsabilità pubblica. A conferma di tale principio nel 2007, il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa ha adottato la raccomandazione CM/Rec(2007)6 sulla responsabilità pubblica per l’insegnamento superiore e la ricerca. In particolare essa individua la responsabilità esclusiva delle autorità pubbliche per la definizione del quadro generale dell’insegnamento superiore e della ricerca, che riguarda il quadro normativo, la struttura dei corsi e il quadro dei titoli del sistema dell’educazione superiore, il quadro per il riconoscimento dei titoli stranieri e il quadro dell’informazione in materia di educazione superiore. Si può anche osservare che le responsabilità dello Stato individuate nello spazio europeo dell’istruzione superiore non sono difformi da quelle sistematicamente previste dalla normativa italiana.

La Convenzione di Lisbona dell’11 aprile 1997, sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all’insegnamento superiore nella Regione Europea, elaborata dal Consiglio d’Europa e dall’UNESCO, impegna i Paesi firmatari a riconoscersi reciprocamente i titoli accademici finali. La ratifica della Convenzione di Lisbona da parte italiana è avvenuta con la legge 11 luglio 2002, n. 148 e, in attuazione di essa, il D.P.R. 30 luglio 2009, n. 189[11], disciplina le pratiche di riconoscimento dei titoli stranieri ai fini dell’accesso alla pubblica amministrazione e delle successive progressioni di carriera, nonché dell’accesso al praticantato o al tirocinio per l’abilitazione all’esercizio di professioni regolamentate. Appare evidente che tali obblighi derivanti dalla convenzione di Lisbona sul riconoscimento dei titoli stranieri a ben determinate finalità presuppone che anche a essi siano attribuiti gli stessi effetti giuridici dei titoli italiani corrispondenti o, in altre parole, il medesimo valore legale.

L’ANVUR come presidio di garanzia del valore legale del titolo di studio

La nascita dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR), istituita con DPR 1 febbraio 2010, n. 76[12], riduce parzialmente il grave ritardo accumulato dall’Italia rispetto agli impegni assunti in sede europea; nel decreto si legge infatti “L’Agenzia svolge le funzioni di agenzia nazionale sull’assicurazione della qualità, così come previste dagli accordi europei in materia nell’ambito della realizzazione degli spazi europei dell’istruzione superiore e della ricerca […]. (Art. 2, comma 3).

Si osserva inoltre che il DPR (Art. 3, comma 1) stabilisce:

L’Agenzia:

b) “definisce criteri e metodologie per la valutazione […] dei corsi di studio universitari, ivi compresi i dottorati di ricerca, i master universitari e le scuole di specializzazione, ai fini dell’accreditamento periodico degli stessi da parte del Ministro […];”

d) “predispone […]. procedure uniformi per la rilevazione della valutazione dei corsi da parte degli studenti, fissa i requisiti minimi cui le Università si attengono per le procedure di valutazione dell’efficacia della didattica e dell’efficienza dei servizi effettuate dagli studenti […];

e) “elabora e propone al Ministro i requisiti quantitativi e qualitativi, in termini di risorse umane, infrastrutturali e finanziarie stabili, e di adeguatezza dei programmi di insegnamento e di capacità di ricerca […] per l’attivazione, la chiusura o l’accorpamento di tutti i corsi di studio universitari, ivi compresi i dottorati di ricerca, i master universitari e le scuole di specializzazione.

Pertanto, anche con l’istituzione dell’ANVUR, viene mantenuta l’impostazione generale sopra richiamata, secondo la quale la Stato esercita la propria funzione di vigilanza e controllo sulla qualità e sui programmi dei corsi di studio proposti dalle università e mantiene il diritto di disporne perfino la chiusura, nel caso in cui essi non rispettino determinati standard prefissati.

Si osserva inoltre che, giustamente, anche la capacità di ricerca degli atenei rientra in tale valutazione, confermando la visione europea secondo la quale la qualità dell’istruzione e della ricerca costituiscono i due pilastri inscindibili della formazione superiore, escludendo così la distinzione tra università di ricerca (research universities) e università votate in via esclusiva all’insegnamento (teaching universities).

L’accreditamento dei corsi come garanzia sostanziale del valore legale del titolo di studio.

Un ulteriore importante passo avanti per accrescere la qualità della formazione universitaria italiana e per garantire il valore sostanziale dei titoli di studio, in coerenza con lo Spazio Europeo dell’Istruzione Superiore, è rappresentato dal Decreto Legislativo 27 gennaio 2012, n. 19[13] . In esso si legge infatti: “Il sistema nazionale di valutazione, assicurazione della qualità e accreditamento delle università opera in coerenza con gli standard e le linee guida per l’assicurazione della qualità nell’area europea dell’istruzione superiore (Art. 4, comma 1)”. Vi si legge inoltre “Per accreditamento iniziale si intende l’autorizzazione all’Università da parte del Ministero ad attivare sedi e corsi di studio (Art. 5, comma 2)” e ancora “Per accreditamento periodico delle sedi e dei corsi di studio si intende la verifica dei requisiti di qualità, di efficienza e di efficacia delle attività svolte (Art. 5, comma 3)”. Si riconosce, finalmente, che l’accreditamento iniziale corrisponde all’autorizzazione e che l’accreditamento di un corso di studio richiede più articolate e complesse procedure.

L’esame dell’insieme degli atti normativi adottati porta alla conclusione che l’accreditamento dei corsi studio non è sostitutivo del loro valore legale, ma è piuttosto un suo rafforzamento e una garanzia che al valore legale del titolo corrisponda il valore sostanziale.

Il valore legale del titolo nei paesi anglosassoni, Regno Unito e Stati Uniti

Contrariamente a ciò che si dice comunemente, il valore legale del titolo di studio esiste anche nei paesi anglosassoni (Regno Unito e Stati Uniti), ma è attribuito con modalità diverse e in maniera più indiretta.

Nel Regno Unito il potere di rilasciare il titolo di studio è riconosciuto per legge ad organizzazioni che siano state in tal senso formalmente autorizzate direttamente dal Parlamento oppure dal Privy Council (organismo consultivo del governo), con un atto di autorizzazione che prende il nome di Royal Charter, alla cui emanazione contribuisce, con funzione consultiva, la Quality Assurance Agency for Higher Education (QAA), Agenzia terza che svolge funzione di garanzia della qualità dell’educazione superiore.

Negli Stati Uniti non è previsto un sistema di controllo diretto sull’educazione universitaria a livello federale, e di conseguenza la qualità dei corsi offerti risulta molto disomogenea. Al fine di assicurare un livello minimo comune di qualità dell’offerta formativa e per limitare gli inconvenienti che tale impostazione liberista ha prodotto è stata introdotta, a livello federale, la pratica dell’accreditamento, disciplinata dal Titolo 34, Capo VI, § 602 del Code of Federal Regulations. Ai sensi di tale disposizione, il Dipartimento federale dell’educazione rende pubblica la lista delle agenzie di accreditamento riconosciute, costituite da associazioni private che elaborano criteri di valutazione delle istituzioni educative e verificano se tali criteri sono rispettati.

L’inserimento di un’agenzia nella lista delle agenzie riconosciute dal governo federale è garanzia che essa è considerata affidabile nel processo di valutare la qualità dalle istituzioni educative che essa accredita.

Si tratta dunque di un riconoscimento indiretto del valore dei titoli da parte del governo federale. Oltre che al Dipartimento federale dell’educazione, il potere di riconoscere le agenzie di accreditamento è riconosciuto anche a un soggetto privato, il Council for Higher Education Accreditation (CHEA), che rappresenta circa 3.000 università degli Stati Uniti.

In ogni caso sistema dell’accreditamento non stabilisce un ranking tra istituzioni. Esso è semplicemente volto ad assicurare che un corso o una istituzione rispondano a determinati standard di qualità.

I titoli mills

La mancata o limitata sorveglianza sui titolo di studio ha condotto al preoccupante e crescente fenomeno del rilascio di titoli ingannevoli da parte di organizzazioni irregolari. Secondo uno studio recente (Lantero)[14] vi sono numerosi istituti, indipendenti dai sistemi nazionali d’istruzione superiore, che rilasciano titoli di studio, solitamente in brevissimo tempo (da sette giorni fino a pochi mesi), a fronte del pagamento di cifre molto consistenti, senza richiedere né percorsi formativi strutturati né prove d’esame. I titoli da esse rilasciati sono usualmente denominati degree mills o diploma mills e sono palesemente falsi o irregolari (fake degree/diploma, bogus degree/diploma)[15].

Il preoccupante fenomeno viene tenuto monitorato nei diversi governi nazionali e dall’Europa. Nel 1986 il Consiglio d’Europa pubblicò un elenco di istituzioni i cui titoli non erano riconosciuti ufficialmente in Europa. L’elenco conteneva oltre 700 istituzioni, attive nel settore dell’istruzione superiore, prive di riconoscimento e suddivise per paesi. I paesi con maggiore presenza di istituzioni irregolari erano: Stati Uniti con 330, Regno Unito con 150, Italia con 36, Svizzera con 30. Un nuovo rapporto, pubblicato nel 1996, a dieci anni di distanza, evidenziava quasi un raddoppio delle istituzioni irregolari (da 700 a circa 1.300), ma i paesi con il maggior numero di bogus institutions rimanevano i medesimi: gli Stati uniti con più di 400, il Regno Unito con 195, l’Italia con 143 e la Svizzera con 97. Appare significativo che i numeri siano maggiori proprio nei paesi dove il valore legale del titolo di studio è meno solido o dove il controllo sulla qualità della formazione superiore è esercitato dallo Stato in maniera indiretta. Ancora più preoccupante è l’abnorme crescita verificatasi in Italia.

Si tratta dunque di un fenomeno in rapida crescita e c’è da ritenere che la spinta all’acquisto del titolo “ingannevole” subirebbe una netta accelerazione in assenza di una efficace protezione del valore legale dei titoli da parte dello Stato.

Abolire il valore legale del titolo di studio?

È noto che esiste in Italia una corrente di pensiero che propugna da tempo la necessità di procedere all’abolizione del valore legale del titolo di studi, come panacea di tutti i mali. Tale posizione “abolizionista” ha trovato un forte riscontro, e apparentemente anche una sostanziale condivisione, nel documento Linee Guida del Governo per l’Università del 6 novembre 2008, nel quale è scritto: “Il Governo ritiene indispensabile affrontare il tema del valore legale del titolo di studio. Si tratta infatti di un istituto le cui ragion d’essere, oggi, sembrano ad alcuni superate da una realtà in cui conta soprattutto poter fornire agli studenti, alle famiglie, ai datori di lavoro, dati certi sulla qualità dei corsi e delle strutture. La prospettiva, l’accreditamento, deve quindi farsi carico di garantire il valore sostanziale dei titoli rilasciati dagli atenei, superando una concezione formalistica che è anche causa non ultima di alcune degenerazioni del sistema.”

Sulla base di tali indicazioni la 7° Commissione Permanente del Senato ha condotto sul tema specifico una assai approfondita indagine conoscitiva i cui risultati pubblici sono riportati nei due documenti “Il valore legale del titolo di studio, Contesto europeo ed elementi di legislazione comparata, marzo 2011, n. 280”, e “Documento conclusivo, approvato dalla commissione, dell’indagine conoscitiva sugli effetti connessi all’eventuale abolizione del valore legale del diploma di laurea[16] .

Il primo di essi è stato redatto dal Servizio studi del Senato – Ufficio ricerche sulla legislazione comparata e per le relazioni con il C.E.R.D.P., mentre il secondo documento, è stato predisposto a cura della stessa 7° Commissione, a valle di una molto articolata serie di audizioni parlamentari; in quest’ultimo particolarmente importante è il capitolo dedicato alle conclusioni alle quali la Commissione è pervenuta.

In presenza di tali approfondite e in buona misura conclusive indagini appare sotto molti aspetti sorprendente che il governo abbia deciso di sottoporre a Consultazione Pubblica un tema di così difficile lettura e dalle implicazioni così complesse da non potersi certo ridurre a superficiali e frettolose conclusioni. Per dirla con Sabino Cassese[17]  “[…] il tema del valore legale dei titoli di studio è una nebulosa. Esso non merita filippiche, ma analisi distaccate, che non partano da furori ideologici o da modelli ideali, bensì da una valutazione delle condizioni delle strutture pubbliche e professionali e dei condizionamenti derivanti dal riconoscimento dei titoli di studio sull’assetto della scuola e dell’università.”

Considerazioni conclusive

Sulla base dell’analisi svolta, abolire il valore legale del titolo di studio appare oggi in Italia come la rinuncia da parte dello Stato al suo ruolo di garante della qualità della formazione superiore e la rinuncia a svolgere la propria funzione pubblica di controllo e responsabilità.

Tutta la legislazione italiana, prima e dopo l’autonomia, si è sempre mossa nella direzione opposta rispetto all’abolizione del valore legale. La stessa legge 30 dicembre 2010, n. 240 e le deleghe in essa previste vanno nella direzione di ricondurre, con maggior forza, alla competenza dello Stato la responsabilità di assicurare alla formazione superiore un elevato livello di qualità. I processi di Valutazione della Qualità della Ricerca VQR, le nuove e (si spera) più rigorose modalità di reclutamento e le procedure di accreditamento dei corsi di studio vanno chiaramente in questa direzione.

In particolare con l’accreditamento dei corsi di studio si riconosce allo Stato la competenza di stabilire quali di essi possiedano qualità sufficiente per essere attivati e con le normative sul reclutamento dei professori universitari si riconosce allo Stato il diritto/dovere di stabilire, sulla base di criteri di qualità, chi possa svolgere la funzione di professore universitario.

Il fatto che coloro che sostengono, con convinzione, l’esigenza di abolire il valore legale del titolo di studio siano gli stessi ispiratori della riforma introdotta con la Legge 30 dicembre 2010, n. 240 appare una incomprensibile contraddizione di termini, un vero e proprio ossimoro.

Sulla base di quanto detto appare chiaro che l’abolizione del valore legale del titolo di studio costituirebbe una risposta sbagliata a problemi che pur esistono, ma che vanno affrontati e risolti con strumenti e metodi diversi, peraltro già previsti e avviati.


[1] Il valore legale del titolo di studio, Contesto europeo ed elementi di legislazione comparata, marzo 2011, n. 280 – Servizio studi del Senato – Ufficio ricerche sulla legislazione comparata e per le relazioni con il C.E.R.D.P..

[2] Stolfi G. (2006) La protezione del valore legale dei titoli di studio, Doc CIMEA 126.

[3] DM 22 ottobre 2004 n. 270: Modifiche al regolamento recante norme concernenti l’autonomia didattica degli atenei, approvato con decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509.

[4] Regio Decreto 30 settembre 1923, n. 2102.

[5] Regio Decreto 31 agosto 1933, n. 1592.

[6] Sabino Cassese – Il valore legale del titolo di studio -Annali di storia delle università italiane – volume 6 (2002).

[7] Legge 9 maggio 1989, n. 168Istituzione del Ministero dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica.

[8] Legge 15 maggio 1997, n.127.

[9] Giunio Luzzatto e Andrea Stella, “L’intreccio tra riforma didattica e processo di Bologna” in Lo spazio Europeo dell’Istruzione Superiore, Universitas Quaderni, Cimea Editore, Roma 2010.

[10] Decreto Interministeriale 17 aprile 2003 – Criteri e procedure di accreditamento dei corsi di studio a distanza delle università statali e non statali e delle istituzioni universitarie abilitate a rilasciare titoli accademici di cui all’art. 3 del decreto 3 novembre 1999, n. 509.

[11] D.P.R. 30 luglio 2009, n. 189, recante “Regolamento concernente il riconoscimento dei titoli di studio accademici, a norma dell’articolo 5 della legge 11 luglio 2002, n. 148“.

[12] Decreto del Presidente della Repubblica 1 febbraio 2010, n. 76 “Regolamento concernente la struttura ed il funzionamento dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR), adottato ai sensi dell’articolo 2, comma 140, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286.(GU n. 122 del 27-5-2010 – Suppl. Ordinario n.109)

[13] Decreto Legislativo 27 gennaio 2012, n. 19 – “Valorizzazione dell’efficienza delle università e conseguente introduzione di meccanismi premiali nella distribuzione di risorse pubbliche sulla base di criteri definiti ex ante anche mediante la previsione di un sistema di accreditamento periodico delle università e la valorizzazione della figura dei ricercatori a tempo indeterminato non confermati al primo anno di attività, a norma dell’articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 30 dicembre 2010, n. 240.”

[14] Luca Lantero, “Fabbriche di diplomi: “Istituzioni universitarie non accreditate e irregolari” CIMEA – Centro Enic/Naric italiano.

[15] Una definizione degli Istituti che rilasciano diplomi mills, tratta dal Webster’s Third New International Dictionary, è: “An institution of higher education operating without supervision of a state or professional agency and granting diplomas which are either fraudulent or because of the lack of proper standards worthless”.

[16] Doc. XVII, N. 14 – Resoconto sommario n. 350 del 01/02/2012.

[17] Sabino Cassese – Il valore legale del titolo di studio -Annali di storia delle università italiane – volume 6 (2002).

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