Da alcuni anni la questione di fondo riguardante la natura giuridica dell’Università Italiana è venuta emergendo sempre più come “tema primario” nel dibattito pubblico. Ci riferiamo, per la precisione, alla c.d. “(fuori)uscita dell’Università dalla Pubblica Amministrazione”, proposta su cui anche l’attuale Presidente del Consiglio ha costruito una delle sue “narrative polemiche”. Nell’ultima di queste, alcuni giorni fa, Renzi additava come esempio per l’Italia (guarda un po’) l’Università americana, o quella inglese, o l’“Oriente” (?). ROARS ha già affrontato questa tema con interventi qualificati. In questo articolo continuiamo la trattazione cogliendo direttamente la sfida comparativa proposta dal Capo del Governo.

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Modello universitario. Alcuni giorni fa le cronache politiche riportavano questo passo di un discorso del Presidente del Consiglio Matteo Renzi a Venezia:

«Da questo governo vi giunga la richiesta a scrivere insieme le nuove regole del gioco per l’università. Dobbiamo togliere l’Università dal perimetro della pubblica amministrazione perché non si governa l’università con gli stessi criteri con cui si fa un appalto in una Asl o in un comune. Scommettere su criteri dove il modello universitario possa essere Boston, o le università inglesi o in Oriente. Vogliamo togliere l’università dal perimetro della pubblica amministrazione? Facciamolo. È anche importante avere certezza del percorso post laurea. Dobbiamo dire a chi crede nella ricerca: tu ci puoi provare e Ca’ Foscari è un riferimento mondiale».

Ora, vogliamo saltare a piè pari alcune domande che si presentano subito alla mente, fra cui una su tutte: “E perché non si dovrebbe governare l’università con gli stessi criteri con cui si fa un appalto in una Asl o in un comune?”, in quanto allungherebbero un po’ il discorso rispetto al perimetro concesso ai nostri appunti. Andiamo invece a trattare subito in forma più “descrittiva” il tema relativo alle Università americane e inglesi (facciamo uno sconto sull’“Oriente”, il cui riferimento non ci sovviene in modo chiaro), e cerchiamo di capirci qualcosa in più.

Tanto per cominciare le due situazioni indicate (Stati Uniti e Inghilterra, o UK) non sono proprio simili, anzi le cose sono messe piuttosto diversamente, nei due Paesi, in materia di istituzioni universitarie. E, beninteso, non mancano nemmeno le similitudini, ma bisogna saperle inquadrare e capire per bene. Proviamo innanzitutto a dare qualche notizia generale su entrambi i casi, o modelli; successivamente tenteremo di interpretare il pensiero di Renzi e del suo inner circle governativo.

Il settore dell’istruzione superiore. La prima necessaria annotazione è che sia in UK che negli USA bisogna parlare di un “settore dell’istruzione superiore” e non meramente di “settore universitario”, e che vi sono istituzioni di istruzione superiore che non sono Università. Per quanto ai lettori di ROARS questi fatti siano piuttosto noti, è sempre bene ricordarli a tutti.

Ci sono infatti diversi tipi di istruzione superiore: istruzione accademica, istruzione tecnica, istruzione professionale, istruzione artistica e musicale; più o meno come per il ciclo di istruzione secondaria (a noi più familiare), laddove peraltro l’istruzione “accademica” è di solito denominata “generale”. Si noti bene che “tipo” non equivale affatto, qui, a profilo del corso di studi, ma denota una classificazione ben più lasca. La tradizione e la prassi americana e britannica collocano nell’istruzione superiore tecnica o professionale dei corsi che da noi sono considerati (nonché concepiti e realizzati) come “normalmente” accademici, incluso la formazione medica e paramedica, nonché quella legale. Esiste pertanto una pluralità di istituzioni di istituzione superiore, la cui diversa denominazione non identifica “di per sé” il tipo di istruzione superiore che viene offerta, né tantomeno i corsi di studio presenti, ma tuttavia può costituire un primo indizio per chiarire il ruolo e le caratteristiche dell’istituto medesimo.

BA_CertificateConvenzionalmente in USA è possibile classificare le istituzioni di istruzione superiore in base al livello (che non va confuso col tipo) dei corsi offerti: si parlerà allora di 2-Years Institutions o Associate Colleges (si tratta tipicamente dei Community Colleges, più “accessibili” e meno costosi delle Università, i quali conferiscono degli Associate’s Degree, biennali), di 4-Years Institutions o Baccalaureate Colleges, di Master’s Colleges and Universities, e di Doctorate-granting Universities – queste ultime sono le Research Universities più propriamente dette, ma non è affatto escluso che della buona ricerca si faccia anche in tutte le altre istituzioni, a seconda delle situazioni che concretamente si vengono a creare nei diversi Dipartimenti e in base alla “missione” che si dà l’istituzione stessa. Ci sono infine le Special Focus Institutions, nelle quali i corsi di studio sono concentrati in uno o pochi settori scientifico-disciplinari (Medical schools and medical centers, Schools of engineering, Schools of business and management, Schools of art, music, and design, Schools of law, ecc).

In UK la classificazione era più semplice in passato, essendo ben distinti giuridicamente e organizzativamente il settore Universitario da quello delle altre istituzioni di istruzione superiore, comprendente i c.d. Polytechnics, dedicati non solo ad una istruzione di tipo accademico ma soprattutto a quella tecnico-professionale (e tuttavia molte rilasciavano anche master e dottorati). Con il Further and Higher Education Act del 1992 a questi enti è stato concesso di diventare Università a tutti gli effetti, e quindi da allora vi è un unico higher education sector, modulato in base alle mission e alla maggiore o minore intensità di ricerca che si svolge nei diversi Dipartimenti delle singole istituzioni.

Pubblico e privato. Politiche pubbliche. Accreditamento/riconoscimento giuridico. Ed arriviamo finalmente a trattare alcuni aspetti giuridici relativi alla natura delle istituzioni di istruzione superiore. Il primo punto da considerare riguarda il fatto che gli Stati Uniti sono uno Stato Federale, in cui la politica dell’istruzione è responsabilità primaria dei singoli Stati, che pertanto possono avere, ciascuno, una propria politica di settore. La politica federale in materia di istruzione superiore è quindi ridotta, per quanto esistano margini di intervento da parte di Washington sia attraverso la legge sia attraverso l’amministrazione di ingenti aiuti finanziari agli studenti.

ohio-state-universityUna conseguenza di questa situazione è che non esistono “università federali”, ma tutto il settore pubblico dell’istruzione superiore è costituito da istituzioni di proprietà degli Stati federati (o eventualmente di altri Enti territoriali). Esistono numerosissime Università, College e Community College pubblici istituiti da tutti i 50 Stati, sulle base di politiche adottate da Parlamenti e Governi Statali, e finanziati corrispondentemente. Ora, poiché la situazione economico-finanziaria dei singoli Stati può dipendere da un complesso di fattori, variamente determinati, ne consegue che il Finanziamento Ordinario delle istituzioni, se visto a livello nazionale, è piuttosto disomogeneo e scorrelato nelle une rispetto alle altre. Ad esempio lo Stato della California, che negli anni scorsi ha attraversato una grossa crisi finanziaria, ha dovuto ridurre il capitolo di bilancio del settore, e, dualmente, ha aumentato notevolmente le tuition fees, modificando una politica che storicamente aveva manifestato somiglianze con la situazione dei contributi studenteschi in Europa.

Il settore privato va distinto nettamente fra for-profit e non-profit; tutte le principali università private (e.g. quelle della Ivy League, come Harvard, Princeton e Yale) sono non-profit, ed hanno quindi uno stato giuridico di fondazione, governate da Board of Trustees indipendenti, determinati dai rispettivi Statuti. Le istituzioni for-profit, benché abbastanza numerose, non possono vantare od annoverare tra le proprie fila università di elevata tradizione o prestigio, ed hanno potuto storicamente beneficiare di una relativa indeterminatezza in merito alle condizioni di entrata e uscita dal settore. Ci stiamo riferendo qui alle pratiche di autorizzazione e riconoscimento giuridico di Università e College esistenti in USA, che sono evolute lungo un centinaio di anni e che ancora oggi costituiscono un puzzle per chi si avvicina per la prima volta alla materia. Tali pratiche, che utilizzano “giudizi di accreditamento”, sono attualmente meglio definite, e a loro volta normate in modo da garantire un chiaro ruolo pubblico che coinvolge anche il livello federale.

In UK la situazione è più semplice, ma diversa. Dal punto di vista dello status giuridico, non esistono Università statali, ma quelle che sono definite usualmente pubbliche (quasi tutte) sono in realtà delle Fondazioni non-profit che ottengono una buona parte dei loro finanziamenti (direttamente o indirettamente) dallo Stato e che conseguentemente ne accettano anche la regolazione. Il settore privato propriamente detto è formato da un numero di istituzioni che sta sulle dita di una mano: 4. Due di queste sono for-profit (ed assai recenti) e due sono non-profit. Le due non-profit si distinguono da tutte le altre per il semplice fatto che non accedono ai finanziamenti pubblici ordinari, risultando di conseguenza anche meno regolate (i.e. piena libertà sulle tuition fees).

Va comunque sempre ricordato che UK, in base all’Education Reform Act del 1988, e successivi emendamenti, il potere di conferire titoli di studio con valore legale è concesso dal Governo sulla base di chiari requisiti normativi e di un’istruttoria condotta dalla Quality Assurance Agency (QAA), e ratificata dal Consiglio della Corona. Tale assetto vale indistintamente per tutti i provider di istruzione superiore.

Esempi. Il caso del Massachusetts. Fermiamoci un attimo per vedere un po’ di numeri, ed esempi concreti. Vogliamo considerare da vicino il caso dello Stato del Massachusetts, la cui capitale, Boston, piace tanto al nostro Capo del Governo. Lo facciamo anche perché la popolazione di quello Stato (6.745.408 stimati nel 2014) ed estensione (27.336 km2) non sono molto diverse da quelle di una grande regione italiana. La Toscana, per esempio, conta 3.750.498 abitanti (stima gennaio 2015) per una superficie di 22.987 Km2. C’è quindi un fattore 1,8 nella popolazione, che ci consente di mettere a fuoco meglio i dati che presentiamo.

Da una semplice indagine sul College Navigator, scopriamo che nel Massachusetts ci sono attualmente 201 istituzioni di istruzione superiore, di cui 42 pubbliche e 159 private (68 delle quali for-profit). 104 di queste, peraltro sono almeno 4-Year Institutions, mentre solo 66 non arrivano nemmeno a conferire un titolo di Associate, e sono quindi “molto professionalizzanti” in termini di tipologia dei corsi (e.g. cosmetica, infermieristica pratica, fotografia, ecc.). Se questi numeri vi danno l’impressione di essere “poco seri”, provate a dare un’occhiata alle tuition fees che devono sborsare i 77 studenti dell’Hallmark Institute of Photography, e vi accorgerete che sono serissime, come del resto i loro programmi. E infatti, avevamo detto, tutte le istituzioni che rilasciano titoli di studio “ufficiali” devono essere accreditate da una qualche agenzia specializzata: ce ne sono parecchie, negli USA, ma esse stesse devono essere riconosciute dal Ministero Federale dell’Istruzione o dal Consorzio CHEA (Council for Highers Education Accreditation) affinché i titoli rilasciati dalle istituzioni che accreditano abbiano un qualche valore legale garantito. In particolare, i titoli di studio necessari per ottenere l’abilitazione ad una professione regolata devono essere singolarmente accreditati dai rispettivi Ordini Professionali, e anche su questo punto va ricordato che la responsabilità giuridica in materia (e.g. legislazione, esami di Stato) ricade in capo ai singoli Stati federati, che possono avere – ed in effetti hanno – politiche piuttosto diverse.

MassPublicHigherEdMapDelle 42 istituzioni pubbliche del Massachusetts, 29 sono statali (mentre 1 Community College e 12 istituzioni minori sono affiliate ad altri Enti locali), e costituiscono collettivamente il Sistema Pubblico di Istruzione Superiore del Massachusetts, che si divide organizzativamente in 3 segmenti: 5 sedi universitarie costituiscono l’Università del Massachusetts (Umass system, che è un sistema universitario nel senso americano del termine), la quale rappresenta la “fascia alta” dell’offerta formativa statale, ed a cui sono iscritti (dati 2014) 72.796 studenti, altre 9 Università (con 71.622 studenti) costituiscono il secondo segmento, mentre i 14 Community College (132.000 studenti) offrono le opportunità più “popolari” e professionalizzanti. Va qui chiarito che non esistono distinzioni formali di sorta per i titoli di studio conferiti da tutte queste istituzioni, tanto che ormai (in questo Stato come negli altri 49) molti studenti scelgono di frequentare un Community College per i primi 2 anni, iscrivendosi ad un corso di tipo accademico, e trasferendosi poi (con tutti i Crediti Formativi ottenuti) in una Università per ottenere un titolo di studio quadriennale, o superiore.

Fra le Università private del Massachusetts, vanno certamente ricordate le celeberrime Harvard e M.I.T.. Gioverà tenere presente che a queste 2 Università sono iscritti, rispettivamente, circa 21.000 e 11.331 studenti, quindi una porzione minima della popolazione studentesca complessiva di questo Stato.

Commento. Questa introduzione a volo d’uccello sui “modelli universitari” statunitense e britannico è fatta a beneficio di chi voglia meglio comprendere le discussioni e le polemiche nostrane, e pertanto trascura molti dettagli, che renderebbero ancora più complicata la comprensione di situazioni già di per loro complesse. Affronteremo le questioni più specifiche nella prossima puntata, nella quale rivedremo criticamente la situazione normativa. Per ora consigliamo di rileggere gli interventi che ROARS ha già pubblicato sul tema Università-PA, a partire dall’ottima disamina del Prof. Enrico Carloni. Magari anche lo stesso Presidente del Consiglio capirà che è molto meglio imparare a formulare le domande che offrire veloci slogan come soluzione dei nostri problemi.

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5 Commenti

  1. Concordo pienamente con la domanda di fondo: “E perché non si dovrebbe governare l’università con gli stessi criteri con cui si fa un appalto in una Asl o in un comune?”
    In Germania, per esempio, i docenti universitari sono pubblici ufficiali, come i magistrati, i poliziotti e gli insegnanti. Eppure il sistema sembra funzionare abbastanza bene…
    Se ci sono aspetti legati alle dinamiche della pubblica amministrazione italiana che rallentano le decisioni nel campo universitario, si intervenga su quelli. Ma i veri problemi sono: sottofinanziamento del sistema, inadeguatezza dei salari, troppo spesso mancanza o debolezza delle strutture. Se non si risolvono questi, fuori o dentro la pubblica amministrazione, l’università italiana non potrà migliorare di molto…Le statistiche ci dicono già che, a parità di risorse impiegate, la produttività del sistema universitario italiano non sfigura nel confronto internazionale.
    A meno che l’obbiettivo sia un altro…Allora interroghiamoci su questo: qual è il vero scopo della preannunciata riforma? Se si vuole rendere il sistema più aperto e più appetibile anche dall’estero, bisognerebbe concentrarsi sul potenziamento dei mezzi e sull’adeguatezza salariale. Un professore francese o tedesco non viene in Italia per guadagnare di meno e avere meno strumenti operativi…Se si vuole sradicare il localismo, si possono introdurre delle norme che rendano la possibilità di progressione di carriera nel medesimo ateneo meno percorribile (ma sempre di finanziamento si tratta: con questi chiari di luna, gli atenei non si possono permettere di chiamare molti esterni…). Insomma: sarebbe bello se si mettessero in discussione proprio gli scopi della prossima riforma. Troppo spesso, nel passato, abbiamo visto mutamenti le cui finalità effettive non coincidevano affatto con quelle annunciate…

    • Caro Paolo, certo è che se parli per enigmi (multipli) neanche Tu contribuisci molto alla chiarezza…

  2. Tradotto in italiano, negli USA non ci sono un MIUR, un’ANVUR, una VQR, un’ASN e una CRUI (e nemmeno un TAR, tanto per gradire). Eppure nonostante la mancanza di questi fondamentali capisaldi statali o quasi, in qualche modo il sistema vivicchia.

  3. Fare informazione “a volo d’uccello” non è semplice, però ci tengo a mettere dei paletti.
    Come s’è detto, in USA la responsabilità primaria della politica dell’istruzione rimane a livello Statale, quindi ci sono 50 Ministeri dell’Istruzione Statali + 1 Ministero dell’Istruzione Federale. Quest’ultimo ha un ruolo minore per il fatto che (come s’è detto) non esistono Università federali, tuttavia esiste una politica della ricerca federale molto rilevante, attuata attraverso Enti Pubblici Nazionali come la NSF, i NIH, la NASA, ecc. e dei “Laboratori Nazionali”.
    Per quanto riguarda le procedure di Valutazione, non esistendo Valutazioni Retrospettive Nazionali né Abilitazioni Nazionali, rimane il pilastro “analogo all’AVA”, e cioè le procedure di Accreditamento, alle quali si dedica un settore composto da almeno una settantina di “Agenzie”, con diversi ambiti di intervento.
    Per quanto riguarda la rappresentanza del settore, una così frastagliata situazione “oggettiva” non riesce a darsi un unico organismo nazionale (tipo CRUI), ma comunque esistono diverse organizzazioni “equivalenti” dal punto di vista del ruolo politico, alcune delle quali elenco nel seguito:
    American Council on Education (ACE) – la più importante
    Association of American Colleges & Universities (AACU)
    Association of American Universities (AAU)
    American Association of State Colleges and Universities (AASCU)
    Per quanto riguarda il TAR, sappiamo bene che gli USA sono un Paese a diritto comune, senza una Giustizia Amministrativa separata. Ciò non vuol dire che le Università non vengano trascinate in Tribunale (quello Ordinario), anzi accade spesso.

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