Segue dall’atto I (Madama Butterfly)

Abbiamo già visto nel primo atto cosa comporterebbe l’uscita delle università dalla Pubblica Amministrazione: «Dopo una decina di anni tutti sarebbero a rimpiangere com’era prima e, nel frattempo, avremo paralizzato definitivamente le Università statali e provocato nuove voragini nei conti pubblici». Una seconda possibilità potrebbe essere quella di mantenere l’attuale natura giuridica delle Università statali, eliminando semplicemente alcuni dei vincoli impropriamente introdotti. Proviamo ad affrontare il problema con approccio scientifico, più che giuridico, partendo dalla definizione di PA …

Il  seguito: Atto III: Le anime morte

Alfieri

Una seconda possibilità potrebbe essere quella di mantenere l’attuale natura giuridica delle Università statali, eliminando semplicemente alcuni dei vincoli impropriamente introdotti.

Proviamo ad affrontare il problema con approccio scientifico, più che giuridico, partendo dalla definizione di PA.

Sembra proprio che nel Paese delle 300 mila leggi, non ci sia una norma che definisca una volta per tutte la composizione e le finalità della PA, nelle sue varie categorie e articolazioni.

In ambito amministrativo il riferimento più spesso utilizzato è il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche che all’art. 1 comma 2 riporta:

Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.

Ai fini del diritto del lavoro la PA è quindi un unico contenitore che contiene istituzioni e amministrazioni di natura e funzioni molto eterogenee, e questo certamente non aiuta le Università che hanno caratteristiche ed esigenze logicamente ben diverse, per esempio, dal CONI o dagli Istituti delle case popolari.

I problemi sono però esplosi con la Legge di contabilità e finanza pubblica del 31 dicembre 2009, n. 196 (la legge finanziaria del 2010) che all’art.1 dispone:

  1. Le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base dei princìpi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e ne condividono le conseguenti responsabilità.

  2. Ai fini della presente legge, per amministrazioni pubbliche si intendono gli enti e gli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuati dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari.

  3. La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 è operata annualmente dall’ISTAT con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 31 luglio.

Lo scopo dichiarato della PA nazionale non è quindi il corretto funzionamento dello Stato, bensì il generico perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, come del resto è logico aspettarsi da una legge finanziaria.

La legge poi prevede che sia l’Istituto Nazionale di Statistica a definire chi sta dentro e chi sta fuori dalla PA, sulla base dei regolamenti comunitari, ovvero del Sistema Europeo dei Conti cosiddetto SEC95, recepito dal nostro Paese nel 1999, e poi sostituito nel 2014 dal SEC2010.

Ora, con tutto il rispetto per questa prestigiosa istituzione, l’ISTAT è un ente di ricerca pubblico che ha il compito di produrre le statistiche ufficiali a supporto dei cittadini e dei decisori pubblici.

E’ quindi del tutto ovvio che la legge intendeva demandare all’ISTAT l’individuazione dei componenti della PA solo e soltanto per le finalità dichiarate dalla legge stessa, ovvero per la l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica.

Ma poiché proprio questi aspetti meramente contabili sono diventati l’interesse centrale dei Governi degli ultimi anni, l’ISTAT – ovvero un ente di ricerca – è diventato il decisore supremo sulla composizione della PA per ciascuna annualità, per le più svariate e fantasiose finalità che poi sono state introdotte da altri provvedimenti di legge successivi e scoordinati.

Anche per questo motivo tutti gli anni, a seguito della pubblicazione dell’elenco, i Tribunali Amministrativi sono investiti dai ricorsi di tutti i soggetti che non vogliono sottostare ai pesanti vincoli della PA e accampano eccezioni, specificità e distinguo rispetto ai criteri SEC.

Per la verità l’ISTAT, da buon ente di ricerca qual è, l’elenco lo fa molto bene in funzione della propria finalità.

Infatti dentro quell’elenco ci ha messo davvero tutto: PA statali, non statali e a ordinamento autonomo, soggetti di diritto pubblico e privato, purché beneficiari in prevalenza di finanziamenti pubblici o soggetti al controllo di soggetti pubblici.

In stretta osservanza ai criteri SEC95, l’elenco ISTAT della PA include addirittura fondazioni di diritto privato, con propria autonomia finanziaria e prive di contributi obbligatori a carico dello Stato nei loro confronti.

Già questo rende pertanto irrilevante la questione della trasformazione delle Università in fondazioni ai fini della loro esclusione dalla PA, se l’obiettivo è solo quello di sfuggire ai vincoli della contabilità e della finanza pubblica.

Forse nelle prime applicazioni l’ISTAT ha un pochino esagerato: inizialmente infatti facevano parte della PA anche le associazioni sportive, fra le quali la Federazione Italiana Badminton (FIBA), la Federazione Italiana Danza Sportiva (FIDS), la Federazione Italiana Hockey e Pattinaggio (FIHP), la Federazione Italiana Judo Lotta Karate Arti Marziali (FIJLKAM), la Federazione Italiana Pesistica e Cultura Fisica (FIPCF) e la Federazione Italiana Tennis Tavolo (FITET).

Prontamente esse hanno fatto ricorso al TAR del Lazio chiedendo di essere escluse.

Con sentenza N. 06209/2011 REG.PROV.COLL. N. 10395/2010 REG.RIC., a fronte del ricorso n. 10395/2010 di 14 federazioni sportive, il TAR ha riconosciuto la legittimità della loro richiesta di esclusione dall’elenco ISTAT sulla base, fra le altre, delle seguenti motivazioni:

Nel settore della Pubblica amministrazione il SEC95 (prg. 2.69) riconosce la qualifica di “unità istituzionale”: a) agli “organismi pubblici”, che gestiscono e finanziano un insieme di attività principalmente consistenti nel fornire alla collettività beni e servizi non destinabili alla vendita; b) alle “istituzioni senza scopo di lucro” dotate di personalità giuridica che, come i primi, agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, ma per esse alla duplice condizione che “siano controllate e finanziate in prevalenza da Amministrazione pubbliche”, sì da incidere in modo significativo sul disavanzo e sul debito pubblico, situazione quest’ultima ritenuta ricorrente nel caso in cui i ricavi per proprie prestazioni di servizi, in condizioni di mercato, non riescono a coprire una quota superiore al 50% dei costi di produzione. Donde la necessità di un continuo intervento pubblico, realizzato mediante contributi non necessariamente statali, per assicurare il pareggio di bilancio.

E’ fondata la censura con la quale si contesta che le ricorrenti, nel loro operare, possano essere considerate soggette a “controllo pubblico” [omissis]. La nozione comunitaria di “controllo” non s’identifica con quella recepita nel nostro ordinamento, e cioè innanzi tutto controllo sugli atti (in particolare sul bilancio di previsione e sul conto) da parte di un soggetto pubblico sopraordinato, ma si sostanzia nel potere giuridicamente riconosciuto ad un’Amministrazione pubblica di “determinare la politica generale e i programmi” della singola unità istituzionale, cioè di stabilire in via autonoma gli obiettivi che essa è chiamata a raggiungere e le modalità che deve seguire per realizzarli [omissis]. In sostanza, ciò che il SEC95 richiede, perché possa ritenersi che un’Amministrazione pubblica esercita il controllo su un’unità istituzionale, è che essa sia in grado di “influenzarne la gestione, indipendentemente dalla supervisione generale esercitata su tutte le unità analoghe”. Non sembra che tale condizione ricorra nel caso in esame. [omissis].

Tutt’altro discorso merita la verifica del secondo elemento rilevante agli effetti classificatori ed oggetto nelle sue risultanze di specifica, ulteriore censura da parte delle ricorrenti, e cioè l’autonomia finanziaria delle singole Federazioni, che si manifesta con la capacità di ciascuna di esse di coprire il costo complessivo sostenuto nel singolo esercizio con le proprie entrate in misura superiore al 50%. Al fine di verificare la fondatezza della censura è quindi sufficiente il raffronto fra due dati numerici [omissis]. E’ evidente che da detto raffronto emerge implicitamente la misura del contributo che la finanza pubblica è costretta a sopportare per assicurare il pareggio di bilancio alla singola Federazione, ma si tratta di elemento influente al fine del decidere sulla sua autonomia finanziaria agli effetti classificatori, atteso che il metro di valutazione, imposto da SEC95 e fatto proprio da ISTAT, è quello di cui innanzi si è detto. Segue da ciò che nella materia de qua non rileva né la misura del contributo pubblico di cui beneficia il soggetto né la percentuale dello stesso sui suoi ricavi complessivi, giacché il criterio di calcolo imposto dal legislatore comunitario e per libera scelta recepito dall’ISTAT si fonda esclusivamente sul rapporto fra spesa complessiva ed entrate proprie.

Che c’entra tutto questo con le Università statali?

Certamente esse sono istituzioni senza scopo di lucro dotate di personalità giuridica e autonomia (costituzionale tra l’altro) che, senza alcun dubbio, agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita.

Esse non sono poi né controllate dallo Stato e in molti casi ormai nemmeno finanziate in prevalenza da questo.

Nella mia Università il Fondo di Finanziamento Ordinario è oggi meno del 40% del bilancio complessivo e serve per lo più a pagare gli stipendi del personale strutturato. Il resto viene dalle tasse studentesche, dalle donazioni e dai progetti su bandi competitivi, che sempre meno vengono finanziati dallo Stato e che, conseguentemente, possono essere considerati come “entrate proprie”.

Al netto degli stipendi quindi, le spese che le Università sostengono per l’esercizio delle funzioni istituzionali di didattica, ricerca, sviluppo e innovazione gravano molto poco sul finanziamento statale e non incidono in alcun modo sul disavanzo e sul debito pubblico.

Secondo il previgente Sistema Europeo dei Conti SEC95 l’impatto su disavanzo e debito veniva considerato significativo nei casi in cui i ricavi per proprie prestazioni di servizi non riescano a coprire una quota superiore al 50% dei costi di produzione. Di fatto questo non è il caso per molte Università statali oggi.

Il fatto poi che le Università non siano menzionate nemmeno una volta nelle 235 pagine che costituiscono il Manuale SEC95 del disavanzo e del debito pubblico è forse la migliore dimostrazione che forse esse non c’entrano niente con il sistema europeo di conti economici integrati.

Se poi si considera il nuovo SEC2010 – come detto vigente in Italia dallo scorso anno – la principale innovazione risiede nel fatto che le spese per ricerca e sviluppo (R&S) sono ora riconosciute come una “spesa di investimento” da cui origina la creazione di prodotti della proprietà intellettuale. Pertanto le spese di R&S diventano parte della domanda finale e contribuiscono quindi al Prodotto Interno Lordo (PIL), mentre in precedenza erano considerate come “costo intermedio” dell’unità economica che la effettuava.

Quindi adesso se un’Università riesce ad attrarre più studenti e a fare ricerca e innovazione con maggiori risorse su progetti, il risultato è che aumenta il PIL e assolutamente non si genera né disavanzo né debito.

Non ci sono pertanto ragioni né giustificazioni per imporre assurde regolamentazioni per il controllo della spesa, o per limitare l’accesso dei capaci e meritevoli alla formazione superiore e alla ricerca, a meno che l’intento non sia quello di deprimere il PIL.

Sarà un caso, ma la recessione nel nostro Paese è iniziata proprio nel 2009.

Tornando alla Legge di contabilità e finanza pubblica del 31 dicembre 2009, n. 196, ci sono altre cose curiose.

Al comma 5 dell’art.1 si tratta delle PA che godono di autonomia:

Le disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti.

Giustissimo. Però anche le Università godono di autonomia in forza dell’art.33 della Costituzione e della Legge 9 maggio 1989, n. 168.

Non si potrebbe semplicemente aggiungere un comma 6? Suggerisco quanto segue:

Le disposizioni della presente legge si applicano alle Università nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti.

Già questo semplificherebbe di molto le cose, senza bisogno di uscire dalla PA per fare le fondazioni che, come abbiamo visto, sarebbero poi comunque ricomprese nell’elenco ISTAT delle PA.

Le sorprese non finiscono qui. Nell’elenco ISTAT della PA erano finite anche le società di diritto privato che godono di prevalente o esclusivo finanziamento pubblico. Ma questo avrebbe bloccato il grande evento dell’Expo di Milano, che pare strategico per la ripresa del Paese, per cui tutti abbiamo fatto straordinari sacrifici.

Noi universitari in primis, con il taglio del 20% del Fondo di Finanziamento Ordinario disposto dal DL 25 giugno 2008, n. 112 (poi Legge 6 agosto 2008, n. 133) e con il blocco ormai quinquennale delle progressioni stipendiali imposto dal DL 31 maggio 2010, n.78 (poi Legge 30 luglio 2010, n. 122) e successive reiterazioni.

Per mettere una pezza al problema dell’Expo 2015 è tempestivamente arrivata la Legge 23 dicembre 2014, n. 190 – cosiddetta Legge di Stabilità 2015 – che con l’art.1 comma 547 (sic) si premura di specificare:

Le norme di contenimento delle spese per l’acquisto di beni e servizi nonché quelle limitative delle assunzioni di personale, anche con forme contrattuali flessibili, previste dalla legislazione vigente a carico dei soggetti inclusi nell’elenco dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, non si applicano, fino al 31 dicembre 2015, alla società Expo 2015 Spa, in considerazione del suo scopo sociale. Restano fermi il limite di spesa delle risorse disponibili previste a legislazione vigente per la realizzazione del Grande Evento Expo Milano 2015 e l’applicazione delle disposizioni sui limiti massimi retributivi delle società pubbliche.

Non si potrebbe semplicemente fare lo stesso per le Università? Suggerisco il testo del comma per la prossima Legge di Stabilità:

Le norme di contenimento delle spese per l’acquisto di beni e servizi nonché quelle limitative delle assunzioni di personale, anche con forme contrattuali flessibili, previste dalla legislazione vigente a carico dei soggetti inclusi nell’elenco dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, non si applicano alle Università e agli Enti di Ricerca in considerazione del loro scopo sociale, del loro ordinamento autonomo riconosciuto dalla Costituzione e dalla Legge, nonché del concorso al benessere e allo sviluppo economico e sociale della Nazione connesso alle loro attività istituzionali di formazione, ricerca, sviluppo e innovazione.

(segue)

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2 Commenti

  1. Molto interessante. Due commenti.

    Il primo e’ che vedo proposto “Le norme di
    contenimento delle spese … non si applicano alle Università e agli Enti di Ricerca in considerazione …”

    … e va benissimo,

    e poi (anzi prima) vedo scritto “Le disposizioni della presente legge si applicano alle Università nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti.”

    Per favore anche qui non dimentichiamoci di dire “Universita’ ed Enti di Ricerca” dato che anche gli EPR hanno autonomi statuti (legge delega Mussi e decreto delegato Gelmini) !

    Il secondo commento e’: vista la fumosa definizione di partenza di “pubblica amministrazione” sarebbe possibile chiarire l’altro concetto complementare di “pubblico impiego” (quelli che in altri paesi si chiamano “civil servants” o “Beamten”) ?
    Infatti credo che moltissimi di noi (EPR ed Universita’) non gradiscano affatto essere espulsi dal pubblico impiego.

    • Hai ragione. Sugli EPR è stata una mia dimenticanza, ma vale esattamente lo stesso discorso.
      Sul pubblico impiego è senz’altro importante approfondire il tema, magari in una prossima puntata.

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