Non solo FFO, con relativo costo standard, non solo spending review, non solo misure per pensionamenti pensate, tentate (abbandonate?), non solo criteri e parametri per le valutazioni, non solo esercizi di valutazione, non solo rating o rankings, di ogni tipo e natura, a valenza premiale o punitiva a seconda, per il sistema universitario.

Qualche cosa d’altro sta accadendo o può accadere. A segnalarlo e a lanciare l’allarme sono il Consiglio Universitario Nazionale (tramite la vice presidente Carla Barbati) e la Conferenza dei Rettori delle Università italiane (tramite la Rettrice dell’Università di Trento nonché componente di Giunta CRUI, Daria de Pretis), che, unendo le loro voci, hanno inteso richiamare l’attenzione delle sedi parlamentari su quanto potrebbe accadere “ancora”.

All’esame della Commissione Affari Costituzionali del Senato è, infatti, approdato il ddl n. 1577 di “Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, la ormai famosa riforma Madia della PA, presentata dal presidente del Consiglio, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e con il Ministro dell’Economia e delle Finanze. Provvedimento che si propone di rifondare l’assetto della pubblica amministrazione, in tutte le sue articolazioni: norma o legge “madre” alla quale tutte le altre dovranno riferirsi.

L’art.8 di questo disegno di legge, nel proporre una nuova sistemazione delle pubbliche amministrazioni, “al fine di agevolare l’individuazione dei destinatari” e perciò l’ambito di applicazione di tutte le future norme che interesseranno i soggetti della sfera pubblica, separa il sistema universitario: da una parte le cd. università statali, dall’altra le cd. università non statali.

E fin qui, forse, potrebbe anche apparire naturale questa distinzione, stante le diverse fonti di finanziamento che ne alimentano le attività. Non è più naturale o comunque rischia di condurre a esiti imprevisti e imprevedibili, ma si potrebbe dire perniciosi, quando la distinzione va oltre sino a estendersi a tutte le future norme che potranno riguardarne l’ organizzazione e l’azione.

Le università statali infatti sono “apparentate”, nelle loro sorti, ai musei, agli archivi, alle biblioteche statali, ossia a soggetti che sono, ad oggi, vere e proprie articolazioni periferiche del Mibact ancora, e da sempre, alla ricerca di una propria “autonomia” che questa disposizione non si prefigge comunque di accrescere, come espressamente si sottolinea nella Relazione al testo. Le università non statali sono “apparentate” alle società a partecipazione pubblica che operano in regime di concorrenza e ad altri soggetti “privati” che orientano la loro attività a finalità lucrative.

Che ne sarà della nozione unitaria di universitas costruita nei secoli se queste scelte dovessero essere confermate? Come saranno garantite le funzioni di formazione superiore e di ricerca scientifica in nome delle quali il Costituente intese riconoscere l’autonomia delle Università e perciò la loro diversa soggettività? Avremo soggetti che giocano la medesima partita, nello stesso campo da gioco, ma con regole differenti ben oltre le differenze collegate alle diverse fonti di finanziamento?

CRUI da tempo chiede che al sistema universitario, nella sua unitarietà, siano dedicate norme speciali, adeguate alle specificità del ruolo e della missione, ben diverse da quelli delle altre pubbliche amministrazioni ma anche da quelli dei soggetti for profit.

Il CUN allo stesso modo da tempo chiede che alle Università si applichi una sorta di “eccezione culturale” che non le assoggetti ai vincoli e ai lacci che circondano l’azione di molti altri soggetti pubblici, perché, per competere in ambito europeo e internazionale, l’Università necessita delle risorse dirette, assicurate da adeguati finanziamenti, ma anche delle risorse indirette che solo norme adeguate alla loro missione riescono a liberare e a garantire.

Da qui, l’allarme e le richieste forti e congiunte che CUN e CRUI hanno rappresentato alla Commissione Affari Costituzionali del Senato, nelle audizioni del 25 settembre di cui si riportano di seguito i testi.

Ministero dell’Istruzione , dell’Università e della Ricerca

Dipartimento per la Formazione Superiore e per la Ricerca

Consiglio Universitario Nazionale

COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI- SENATO DELLA REPUBBLICA

Audizione del vice Presidente Consiglio Universitario Nazionale,

Prof.ssa Carla Barbati

Indagine conoscitiva per l’istruttoria legislativa su disegno di legge n. 1577 “Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”

25 settembre 2014

 

Il disegno di legge AS n.1577 di «Riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni», il cui rilievo è intrinseco all’oggetto e alle finalità che si propone, presenta un particolare interesse anche per il sistema universitario.

Tra le tante norme, a questi effetti, rilevanti appare prioritario richiamare l’attenzione sull’art.8 «Definizioni di pubblica amministrazione». Questa disposizione, come si legge nella Relazione al provvedimento, «contiene le delimitazioni del ‘perimetro pubblico’ con le diverse nozioni di pubbliche amministrazioni, al fine di agevolare l’individuazione dei destinatari delle norme. Le definizioni introdotte non riguardano soltanto l’ambito di applicazione della presente legge, ma anche quello di tutte le future disposizioni normative che vi faranno espresso riferimento. In questo modo, si offrirà al futuro legislatore uno spettro di definizioni di diversa ampiezza, che gli consentiranno di scegliere consapevolmente l’ambito di applicazione delle disposizioni normative in materia, in relazione alla logica e allo scopo delle norme».

 

Per quanto concerne le Università, l’art. 8 colloca le «università statali» alla lett. d), tra le «amministrazioni di istruzione e cultura» (assieme alle scuole statali, agli istituti di istruzione universitaria a ordinamento speciale, le istituzioni AFAM, le istituzioni educative pubbliche, gli enti nazionali di ricerca, i musei, gli archivi e le biblioteche di Stato e delle amministrazioni territoriali); mentre le «università non statali» alla lett. g) sono annoverate tra gli «organismi privati di interesse pubblico» (assieme ai gestori di servizi pubblici; alle società a partecipazione pubblica che operano in regime di concorrenza, con esclusione di quelle quotate in mercati regolamentati; alle scuole paritarie; alle istituzioni non statali AFAM; ai soggetti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria; alle federazioni sportive, ai consorzi a cui aderiscono amministrazioni pubbliche e soggetti privati; ai soggetti comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo).

È sempre la Relazione al disegno di legge a precisare che obiettivo della specifica categoria delle «amministrazioni di istruzione e cultura» (denominazione a proposito della quale non può non rilevarsi che vi è estraneo il richiamo a quella che dovrebbe essere la funzione qualificante delle Istituzioni universitarie, ossia la «ricerca scientifica») è di «consentire al futuro legislatore, che voglia farlo, di isolare queste amministrazioni dalle altre amministrazioni pubbliche, eventualmente assoggettandole a una disciplina diversa da quella generale, in considerazione delle peculiari esigenze connesse alle loro missioni e alla loro autonomia, attuale o eventuale. Finalità della disposizione, ovviamente, non è invece di conferire particolari forme di autonomia nell’immediato».

Maggiormente indeterminate sono le ragioni che vorrebbero spiegare e procurare fondamento all’altra categoria degli «organismi privati di interesse pubblico».

Quale che sia la rappresentazione dell’intento oggi perseguito dal legislatore, queste sistemazione e scelta classificatoria sollevano preoccupazione, più che per le conseguenze attuali della suddetta configurazione, per quanto potrebbe accadere in futuro, stante la portata dell’intervento, quale provvedimento legislativo generale a cui il successivo legislatore dovrà fare riferimento esplicito o implicito, come già avviene oggi per l’art.1, comma 2, del d.lgs. n.165/2001 e successive modificazioni, del quale l’art.8, fra gli altri, si propone come riscrittura.

 

Le ragioni di queste preoccupazioni sono le seguenti:

In primo luogo, si offre una diversa collocazione alle Università, in relazione a una natura giuridica «statale o non statale» che norme anteriori alla l. 30 gennaio 2010, n. 240, preferivano declinare in termini di «pubblico/privato». Ciò anche quale necessario riconoscimento e valorizzazione dell’autonomia che la Costituzione, nel suo art. 33, riconosce alle Istituzioni universitarie, da leggi successive recepita e fatta confluire nella figura delle autonomie funzionali, atta a qualificare soggetti, appunto, autonomi e in quanto tali non parificabili né riconducibili allo Stato né agli enti territoriali.

 

Inoltre, sulla base della sistemazione proposta dal ddl, una qualificazione delle Università non statali come soggetti «diversi», in relazione alla loro supposta natura giuridica ⪡privata⪢, supera, quasi a negarla, una costante giurisprudenza amministrativa, civile e contabile per la quale la natura del soggetto (Università) deve definirsi in senso pubblicistico, ossia in relazione alla natura delle funzioni pubbliche (di ricerca e formazione) assolte, di là dal diverso sistema di finanziamento (appunto derivato dallo Stato in parte maggioritaria o meno).

 

Al contempo, questa separazione interna al sistema universitario supera alla radice la nozione unitaria di universitas, costruita nei secoli sull’esercizio della funzione di trasmissione delle conoscenze e di avanzamento dei saperi scientifici, a prescindere dalla natura pubblica e privata dei soggetti eroganti e, ancor più, dalle mire lucrative dell’attività svolta. Nozione unitaria che è stata appunto sviluppata dalla Costituzione sul concetto di «autonomia» e che ha consentito poi al legislatore di elaborare il concetto di «autonomia funzionale», il quale connota sia le università statali sia quelle non statali.

 

Soprattutto, questa divisione interna al sistema universitario, tanto più tenendo conto della valenza che si annuncia per il provvedimento nel quale si inscrive, può diventare il presupposto per future «regole» differenziate, anche in ragione dei diversi «apparentamenti» che tali collocazioni propongono.

Se da un lato, essi aprono alla possibilità di assoggettare le Università statali alle «regole» proprie delle articolazioni periferiche di un ministero (come è per i musei, gli archivi, le biblioteche) e all’inserimento in «linee di comando» altrettanto complesse, tanto più che, come esplicita la Relazione, non è intento di questa collocazione «conferire particolari forme di autonomia», dall’altro lato, possono alimentare la propensione delle Università cd. non statali a un esercizio della funzione pubblica di istruzione superiore e ricerca orientata a finalità lucrative, come già avviene per talune delle loro espressioni, quali quelle dedite a erogare formazione a distanza. La loro assimilazione a soggetti che operano in regime di mercato e in base a meccanismi concorrenziali, come le società a partecipazione pubblica che operano in regime di concorrenza, è piuttosto eloquente.

Una distinzione, dunque, che oltre a rompere l’unità di un sistema che tale è in considerazione delle funzioni di rilevanza costituzionale che lo qualificano (negli artt. 9 e 33 Cost.), apre a trattamenti differenziati, anche per i profili dell’azione e non solo dell’organizzazione, di molto superiori a quelli che le norme generali dell’ordinamento riconducono alla differente fonte di finanziamento.

Perché tutti gli attori del sistema universitario possano, perciò, operare con eguali «regole», senza che si determini alcuna situazione di vantaggio/svantaggio per gli uni o per gli altri, specie in un momento di forte contrazione delle risorse a disposizione del sistema, si ritiene necessario ricondurli nella medesima categoria classificatoria, agli effetti di tutte le future norme che dovessero definire il proprio ambito di operatività con riguardo a questa nuova tassonomia.

In particolare, si ritiene che le università non statali e le università statali, salve le differenze di trattamento che già le connotano in ragione delle diverse fonti di finanziamento e perciò dei differenti vincoli ad esse connessi, debbano essere comprese nella medesima categoria accanto alle altre istituzioni espressioni della cultura, agli effetti delle funzioni di formazione superiore e di ricerca scientifica ad esse assegnate, e come garanzia di un loro esercizio conforme alla rilevanza costituzionale e sociale delle stesse, riconosciuta anche in sede comunitaria ove si è affermato il principio dell’istruzione e della ricerca universitaria come bene e responsabilità pubblica.

Tutto ciò, anche a non volersi soffermare, in questa sede, sulla necessità di riconoscere alle Istituzioni Universitarie e al sistema del quale sono principali attori, un regime dedicato che tenga conto delle peculiari esigenze che questo settore trae dalle funzioni che è chiamato ad assolvere e che certo suggeriscono di farle oggetto, nell’ambito delle disposizioni generali dedicate alle pubbliche amministrazioni, di discipline speciali, adeguate alla specificità del loro ruolo e della loro missione. Esigenze che, se non possono trovare risposta in questa sede e in questo provvedimento, qui devono comunque trovare le condizioni e i presupposti per potersi affermare nel rispetto della unitarietà del sistema universitario.

 

 

Audizione su disegno di legge AS 1577 di «Riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni»

Rettrice prof.ssa Daria de Pretis in rappresentanza della CRUI – 25/09/2014

Il disegno di legge oggetto dell’odierna audizione, malgrado un iniziale sforzo definitorio, conferma una impropria tendenza all’omologazione dell’assetto del sistema universitario con la Pubblica Amministrazione. Unitamente ad altri provvedimenti legislativi (v. quelli riguardanti i vincoli di finanza pubblica o quelli inerenti il trattamento di quiescenza dei professori parificato a quello della dipendenza pubblica), il ddl rischia di intervenire in modo disorganico e frammentario sulla regolazione del sistema universitario e di limitarne ulteriormente l’autonomia, come noto costituzionalmente tutelata.

La disposizione di cui all’art. 8 rubricato «Definizioni di pubblica amministrazione», come si legge nella Relazione al provvedimento, «contiene le delimitazioni del ‘perimetro pubblico’ con le diverse nozioni di pubbliche amministrazioni, al fine di agevolare l’individuazione dei destinatari delle norme. Le definizioni introdotte non riguardano soltanto l’ambito di applicazione della presente legge, ma anche quello di tutte le future disposizioni normative che vi faranno espresso riferimento. In questo modo, si offrirà al futuro legislatore uno spettro di definizioni di diversa ampiezza, che gli consentiranno di scegliere consapevolmente l’ambito di applicazione delle disposizioni normative in materia, in relazione alla logica e allo scopo delle norme».

Per quanto concerne le Università, l’art. 8 colloca le «università statali» alla lett. d), tra le «amministrazioni di istruzione e cultura» mentre le «università non statali» alla lett. g) sono annoverate tra gli «organismi privati di interesse pubblico». È sempre la Relazione al disegno di legge a precisare che obiettivo della specifica categoria delle «amministrazioni di istruzioni e cultura» è di «consentire al futuro legislatore, che voglia farlo, di isolare queste amministrazioni dalle altre amministrazioni pubbliche, eventualmente assoggettandole a una disciplina diversa da quella generale, in considerazione delle peculiari esigenze connesse alle loro missioni e alla loro autonomia, attuale o eventuale. Finalità della disposizione, ovviamente, non è invece di conferire particolari forme di autonomia nell’immediato».

Come anticipato, a questa iniziale dichiarazione di intenti, non corrisponde una vera e propria delega all’interno del testo del ddl per un intervento normativo specifico sull’Università, nella sua unitaria e consolidata configurazione statale e non statale, che peraltro riteniamo urgente e indifferibile.

La nota peculiarità dell’organizzazione universitaria all’interno dell’intero comparto pubblico è testimoniata – tra l’altro – dalla creazione in anni recenti di un sistema capillare di valutazione degli Atenei coerente con la programmazione ministeriale e che considera in modo integrato tutti i “prodotti” universitari (didattica, ricerca, servizi ecc.): tra i provvedimenti legislativi che vanno in questa direzione ci si limita a citare la l. 286/2006 che ha istituito l’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR) e il dm 47/2013 in materia di valutazione e accreditamento dei corsi di studio.

La specificità del sistema universitario è ancora più forte se si considera che i ricercatori e i professori universitari, anche al fine del passaggio da una fascia all’altra, devono essere rigidamente selezionati e valutati secondo criteri di merito e non di mera anzianità, soprattutto in relazione alla loro produzione scientifica: in tale direzione vanno, oltre alla cd. legge Gelmini, i vari provvedimenti di attuazione (dal dpr 222/2011 al dm 76/2012).

L’università, in buona sostanza, dovrebbe uscire dal perimetro della pubblica amministrazione in quanto si trova, soprattutto nell’attuale quadro globale, a competere sul mercato mondiale per i migliori docenti e per i migliori, e solo in tal modo si innesterà quel vero processo di riforma che cambierebbe davvero i nostri atenei.

Solleva poi qualche preoccupazione, stante la portata generale dell’intervento, la diversa collocazione data alle Università, in relazione alla natura giuridica «statale o non statale» che norme anteriori alla l. 30 gennaio 2010, n. 240 preferivano declinare in termini di «pubblico/privato».

Tale divisione interna al sistema universitario, può diventare il presupposto per future «regole» differenziate, anche in ragione dei diversi «apparentamenti» che tali collocazioni propongono.

Se da un lato, essi aprono alla possibilità di assoggettare le Università statali alle «regole» proprie delle articolazioni periferiche di un ministero (come è per i musei, gli archivi, le biblioteche) e all’inserimento in «linee di comando» altrettanto complesse, tanto più che, come esplicita la Relazione, non è intento di questa collocazione «conferire particolari forme di autonomia», dall’altro lato, possono alimentare la propensione delle Università cd. non statali a un esercizio della funzione pubblica di istruzione superiore e ricerca orientata a finalità lucrative, come già avviene per talune delle loro espressioni, quali quelle dedite a erogare formazione a distanza. La loro assimilazione a soggetti che operano in regime di mercato e in base a meccanismi concorrenziali, come le società a partecipazione pubblica che operano in regime di concorrenza, è piuttosto eloquente ed apparirebbe decisamente incongrua per le Università non statali “residenziali”, quasi sempre strutturate da organismi istituzionali di natura pubblicistica e, comunque, con finalità di ordine sociale e di ricerca, non assimilabili ai meccanismi concorrenziali propri delle Università “a distanza”.

Una distinzione, dunque, che oltre a rompere l’unità di un sistema che tale è in considerazione delle funzioni di rilevanza costituzionale che lo qualificano (negli artt. 9 e 33 Cost.), apre a trattamenti differenziati, anche per i profili dell’azione e non solo dell’organizzazione, di molto superiori a quelli che le norme generali dell’ordinamento già riconducono alla differente fonte di finanziamento.

Si ritiene che le università non statali e le università statali debbano essere comprese nella medesima categoria accanto alle altre istituzioni espressioni della cultura, agli effetti delle funzioni di formazione superiore e di ricerca scientifica ad esse assegnate, e come garanzia di un loro esercizio conforme alla rilevanza costituzionale e sociale delle stesse, salve le differenze di trattamento che già da ora le connotano e che possono derivare, ad altri effetti, dalle fonti di finanziamento e perciò dai differenti vincoli ad essi connessi.

Naturalmente la CRUI si riserva di indicare, su richiesta della commissione parlamentare, gli ambiti specifici in cui si ritiene debba esservi una disciplina differenziata rispetto alle altre pubbliche amministrazioni.

Send to Kindle

Questo sito usa Akismet per ridurre lo spam. Scopri come i tuoi dati vengono elaborati.