Commento all’articolo 22 del decreto legge n.104/2013

Il governo adotta una disciplina di urgenza per reintegrare il consiglio direttivo dell’ANVUR, a seguito delle dimissioni di un suo componente. Ma le ragioni reali della urgenza non sono spiegate con chiarezza e sorge il dubbio che le scelte compiute siano espressione della debolezza del governo stesso e del parlamento. In una regolamentazione che, nel complesso, è di modesta importanza, comunque, il legislatore ha perso l’occasione per intervenire sul nodo critico della scarsa indipendenza dell’ANVUR rispetto al MIUR.

 

Le dubbie ragioni dell’urgenza

La norma interviene sull’organizzazione dell’ANVUR (…..), con disposizioni la cui urgenza è dettata dall’esigenza di rinnovare gli organi di vertice di quest(o) ent(e). I commi 1 e 2 dettano disposizioni urgenti in materia di organizzazione dell’ANVUR, in relazione alla necessità di provvedere alla nomina dei nuovi componenti del consiglio direttivo, a seguito di dimissioni e anche in previsioni della prossima scadenza del mandato di alcuni di essi.  Il procedimento di nomina e la durata in carica del consiglio direttivo sono definiti dal regolamento di attuazione, che prevede una durata di quattro anni. Per facilitare la nomina dei nuovi componenti, a seguito di dimissioni, e in considerazione della esigenza di autonomia dell’ANVUR, si interviene per limitare la discrezionalità rimessa al regolamento stesso, stabilendo per legge la procedura di nomina e la durata, che viene confermata in quattro anni.

In questo passo della relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione, il governo illustra le ragioni, i contenuti e gli effetti della norma dell’art. 22 del decreto legge 12 settembre 2013, n.104, riguardante la composizione del consiglio direttivo dell’ANVUR. Nelle intenzioni dichiarate, quindi, l’obiettivo principale della disciplina è quello di assicurare la reintegrazione del consiglio. Ma il legislatore coglie l’occasione per introdurre altre correzioni nella disciplina dell’Agenzia. Queste nel loro complesso sono di importanza modesta, ma si segnalano, oltre che per qualche difetto di chiarezza, per aggravare, contrariamente a quanto enunciato nella relazione del governo, la già scarsa autonomia dell’ANVUR rispetto al ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca-MIUR.

Procediamo con ordine.

La vicenda dalla quale origina l’intervento del governo è la seguente. Il 31 maggio 2013, uno dei componenti del consiglio direttivo dell’ANVUR, Giuseppe Novelli, presenta le proprie dimissioni, ritenendo la carica incompatibile con la candidatura, nel frattempo presentata, alle elezioni per la carica di rettore dell’Università di Tor Vergata. Per la sua sostituzione, il governo applica la disciplina dell’art. 8, comma 4, del d.P.R. 1 febbraio 2010, n.76: la nomina deve essere disposta con decreto del presidente della Repubblica, su proposta del ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca scientifica, sentite le commissioni parlamentari competenti; ai fini della proposta di sua competenza, il ministro deve attingere ad un apposito elenco, composto da non meno di dieci e non più di quindici, formato da un comitato di selezione, a sua volta costituito con decreto dello stesso ministro. Pertanto, con la delibera del 5 luglio 2013, il consiglio dei ministri, previa proposta del ministro,  designa quale nuovo componente del consiglio direttivo, Nazzareno Mandolesi. Ma questi, pochi giorni dopo, dichiara di non accettare l’incarico [1] e la procedura di nomina, quindi, si ferma sul nascere. Prima di avviare il nuovo iter, il 12 settembre 2013, il governo adotta il decreto legge n.104 (che sarà poi convertito con la legge 8 novembre 2013, n.128). L’articolo 22 del decreto, in particolare, stabilisce che, “in via di prima applicazione”, per la nomina dei componenti dell’organo direttivo dell’ANVUR, “fino alla nomina del nuovo comitato di selezione è utilizzato l’elenco di persone definito ai sensi dell’articolo 8, comma 3” del regolamento sopra citato, “esistente alla data di entrata in vigore del presente decreto”.  Da questa norma, si evince chiaramente che l’elenco dal quale il ministro deve attingere per formulare la sua proposta era a quella data ancora “capiente” e ad esso, quindi, il governo confidava di poter fare riferimento per la sostituzione di Novelli. Infatti, lo stesso giorno, il ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca propone la nomina nel consiglio direttivo di Andrea Graziosi, incluso nell’elenco in questione, e la settimana successiva (il 20 settembre),  il consiglio dei ministri avvia la relativa procedura, che si conclude con la nomina disposta con d.P.R. 4 novembre 2013 (in data anteriore, quindi, a quella della legge di conversione).  Se ne deduce che le norme regolamentari del 2010  consentivano la reintegrazione del consiglio direttivo dell’ANVUR e non vi era bisogno, almeno in apparenza, di modificarle in via di urgenza per conseguire il risultato desiderato. Né l’intervento di urgenza pareva potersi giustificare per provvedere al rinnovo del consiglio direttivo. In base, infatti, alla norma che regola la durata in carica degli stessi, e sulla quale si tornerà in seguito, i primi mandati sarebbero scaduti nel febbraio del 2014: vi era, quindi, il tempo per poter dettare in via ordinaria una nuova disciplina della materia.

In mancanza di elementi certi che spieghino la ragione per la quale il governo ha dovuto far ricorso ad un decreto legge per far fronte “alla necessità di provvedere alla nomina dei nuovi componenti del consiglio direttivo”,  si possono formulare solo ipotesi.

La più verosimile tra esse trova il suo fondamento in una altra norma del d.P.R. n.76/2010, quella dell’ articolo 6, comma 2, in base alla quale: “il presidente  ed i componenti degli organi di cui al comma 1 restano in carica quattro anni e non possono essere nuovamente nominati. Se il Presidente o un componente di un organo cessano dalla carica prima della scadenza del proprio mandato, il Presidente o il componente che viene nominato in sostituzione resta in carica per la durata residua del mandato”.  Si può ipotizzare, allora, che il problema al quale il governo ha  inteso rimediare con il decreto legge scaturisse proprio dall’ultima parte della norma. Ovvero, che dopo la mancata accettazione di Mandolesi, il governo non abbia trovato altre persone, tra quelle inserite nell’elenco formato dal comitato di selezione, disponibili ad accettare un mandato di durata limitata nel tempo e non rinnovabile. La nuova disciplina del decreto legge del 2013 fornisce due argomenti a favore di questa tesi. In primo luogo, essa stabilisce la durata del mandato di quattro anni per tutti i componenti del consiglio direttivo, ivi compresi quelli eventualmente nominati in sostituzione di componenti cessati prima del tempo dal mandato. In secondo luogo, essa fa venire meno il divieto del rinnovo. Rimossi questi vincoli, come si è visto, il direttivo è stato reintegrato con grande sollecitudine.

Se questa ricostruzione fosse corretta, se ne potrebbero trarre quattro considerazioni. A. Lo scopo perseguito con il decreto legge (reintegrare il consiglio direttivo dell’ANVUR) è stato enunciato in termini generici, ma il governo è stato reticente nel dare una spiegazione adeguata delle ragioni per le quali ha modificato in via di urgenza la precedente disciplina. B. Il mezzo utilizzato, quello del decreto legge, era imposto dalle circostanze. C. Il governo e il parlamento (nella conversione in legge) hanno dato prova di debolezza perché hanno ceduto  alle pretese dei componenti dell’elenco dei selezionati (diverso sarebbe stato, ad esempio, se, almeno in via di prima applicazione della nuova normativa, si fosse attribuita al governo la possibilità di scegliere il nuovo componente del direttivo anche fuori dall’elenco formato dal comitato di selezione). D. Il governo e il parlamento, ancora, rimuovendo anche il precedente limite al rinnovo del mandato, non hanno rispettato il principio di proporzionalità, nulla avendo a che fare questo aspetto della disciplina con l’urgenza di reintegrare il direttivo. In questo modo, peraltro, hanno soppresso una norma adottata spesso nella disciplina delle autorità indipendenti per precludere al governo, tramite il potere di rinnovo, di influenzare il comportamento dei componenti degli organi di vertice dell’ente la cui indipendenza si intende assicurare.

 

Le altre ambiguità della disciplina

Se quello indicato è, in definitiva, l’aspetto di maggiore interesse della disciplina dell’articolo 22 del dl n. 104/2013, per completare l’esame si deve soffermare rapidamente l’attenzione su altre tre scelte compiute dal legislatore.

Innanzitutto, esso modifica, a favore della legge, il rapporto tra le diverse fonti di regolamentazione dell’ANVUR. L’art.2, comma 140, del decreto legge 3 ottobre 2006, n.262, infatti, attribuiva ad un regolamento del governo il compito di disciplinare sia la struttura e il funzionamento dell’ANVUR, che la nomina e la durata in carica dei componenti del suo organo direttivo. La disciplina del 2013, invece, avoca questa ultima parte della regolamentazione alla fonte primaria, con la conseguente abrogazione, per illegittimità sopravvenuta, delle norme regolamentari in materia (per esempio, articolo 6, comma 2; articolo 8, comma 3, limitatamente ai primi tre periodi, ecc.). Si giustappongono, quindi, due diversi blocchi normativi, quello della legge e quello del regolamento. Per risolvere problemi interpretativi e dare certezza delle regole sarebbe opportuno che il governo modificasse il regolamento per adeguarne le prescrizioni alla normativa primaria.

In secondo luogo, il legislatore fa salva la norma dell’art.6, comma 4, del d.P.R. n. 76/2010. Questa, per la prima applicazione del regolamento, dispone che “previo sorteggio, sono individuati due componenti del Consiglio direttivo che durano in carica tre anni, e tre componenti che durano in carica quattro anni. Gli altri componenti, tra cui il Presidente, durano in carica cinque anni”. Si tratta di una altra delle tecniche utilizzate per garantire indipendenza ad un organismo: si scaglionano, cioè, nel corso del tempo le nomine (rectius i rinnovi) dei componenti degli organi di vertice dell’ANVUR, per evitare che uno stesso governo possa nominare l’intero direttivo  e, in questo modo, influire sugli indirizzi dell’Agenzia. Bene, quindi, ha fatto il legislatore a fare salva questa norma. Il problema in questo caso, però, riguarda l’applicazione della norma stessa: dopo oltre tre anni dalla sua adozione, infatti, non si ha notizia se il sorteggio previsto dalla norma regolamentare del 2010 sia stato fatto e con quali esiti (e quindi non si sa quando scada chi). L’omissione rileva anche ai fini dell’articolo 14 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.33 che impone, tra l’altro, la pubblicazione, nella apposita sezione “amministrazione trasparente” del sito di tutte le  pubbliche amministrazioni, delle indicazioni riguardanti la durata del mandato dei titolari  “di incarichi politici, di carattere elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo politico, di livello statale regionale e locale”: indicazioni di questo tipo non sono pubblicate sul sito dell’ANVUR.

Infine, muta, ma in modo poco chiaro,  la disciplina del comitato di selezione. Né nel d.P.R. n.76/2010, né nel successivo dm 24 giugno 2010 (con il quale se ne nominarono i componenti), si regola la durata del suo mandato. L’articolo 22, comma 2, del dl n.104/2013  fa riferimento, incidentalmente, alla nomina di un “nuovo comitato di selezione”, e lascia quindi supporre che il precedente sia scaduto o sia comunque in scadenza. Ma nulla dice sulla scadenza del vecchio comitato, né fissa un termine ordinario di durata del mandato [2]. D’altro canto, invece, non è stato recepito il suggerimento, opportunamente dato dal Consiglio Universitario Nazionale-CUN, nel corso di una audizione parlamentare, affinché il legislatore ripensasse “le modalità di individuazione dei soggetti che esprimono il comitato di selezione cui compete proporre al Ministro i nominativi tra i quali scegliere i membri del Direttivo” [3].  In base all’articolo 8, comma 3, del d.P.R. n. 76/2010, infatti, il comitato di selezione è composto di cinque membri: il ministro, il segretario generale dell’OCSE, i presidenti dell’Accademia dei Lincei, dell’European Research Council e del Consiglio nazionale degli studenti. Il CUN ha osservato, da un lato, che nessun ruolo è riconosciuto alla comunità accademica; dall’altro, che “l’inclusione del Ministro tra i soggetti legittimati” determina “un eccesso di presenza governativa che indebolisce la collocazione ordinamentale di Anvur, quale soggetto che, come vogliono i modelli europei per i processi di Assicurazione della Qualità del Sistema Universitario, dovrebbe essere in posizione di terzietà, dunque di distanza, dalla sede governativa”. La proposta conseguente è quella di includere “tra i soggetti legittimati a esprimere i componenti del comitato di selezione altri organi rappresentativi della comunità accademica, in particolare il Consiglio Universitario Nazionale, quale organo di rappresentanza diretta, elettiva, del sistema universitario”. La proposta, recepita in un emendamento presentato nel corso del dibattito parlamentare, non è stata però accolta.

 

Per riassumere

In conclusione. Una disciplina complessivamente di modesta portata, non sempre chiara nelle sue formulazioni; sulle cui motivazioni il governo ha difettato di chiarezza, alimentando così ipotesi poco commendevoli sul loro reale contenuto; nella quale il legislatore, con “opere e omissioni”, ha perso l’occasione per affrontare uno dei principali nodi critici nella disciplina dell’ANVUR, quello della sua scarsa indipendenza rispetto al governo.

(Pubblicato sul Giornale di Diritto Amministrativo 3/2014)



[2] Più chiara, invece, la disciplina riguardante l’elenco formato dal comitato di selezione: anche per esso, nella previsione regolamentare, non veniva fissata la durata, ma si stabiliva, anzi, che ad esso si sarebbe dovuto attingere fino ad ad esaurimento (art. 8.4 dpr. 76/2010). Nella nuova disposizione, invece, si stabilisce che l’elenco rimane valido per due anni.

[3] Audizione presso VII Commissione Cultura Scienza e Istruzione. Camera dei Deputati. 25 settembre 2013, in http://www.cun.it/media/122877/do_2013_09_25.pdf.

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