Anvur / Valutazione

Appunti per una storia dell’ANVUR (IV)

Quarta ed ultima parte degli appunti sui passi che hanno portato all’istituzione dell’Agenzia di Valutazione. L’ampio ritardo nella pubblicazione ci ha consentito di ottenere un maggiore distacco rispetto ai fatti storici, ma non ha allungato il periodo sotto osservazione, che è limitato al 2 maggio 2011, giorno di insediamento del primo Consiglio Direttivo.

valutazione-immediataNella terza parte dei nostri appunti avevamo narrato le vicissitudini del Regolamento «di struttura e funzionamento» dell’ANVUR dal momento del suo concepimento, all’inizio del 2007, da parte del Governo Prodi, fino alla sua pubblicazione in G.U. nell’aprile 2008, e alla sua inopinata rimessa in discussione da parte del nuovo Governo Berlusconi, con un processo di revisione che aveva portato alla predisposizione di un altro testo nel luglio 2009. La nuova versione, peraltro – popolarmente nota come “Gelmini-Giavazzi” -, non risultava, nella versione finale adottata nel dicembre 2009 dopo il passaggio al Consiglio di Stato, molto diversa dalla precedente – quella “Mussi-Modica” -, benché fossero state effettuate delle modifiche in diversi punti, in ottemperanza all’orientamento ideologico che la nuova direzione politica desiderava vedere espresso. Il principale autore del primo Regolamento (Modica) ha così riassunto, recentemente, le differenze: «Nel Regolamento del 2008 il primo compito dell’ANVUR, era “promuovere la qualità del sistema italiano delle università e della ricerca”, mentre in quello del 2010 diviene “sovrintendere al sistema pubblico nazionale di valutazione della qualità delle università e degli enti di ricerca”. La promozione della qualità non c’è più. Similmente nel primo regolamento l’ANVUR ha il compito di “promuovere e diffondere la cultura della qualità e della valutazione” mentre nel secondo quest’aspetto è assente.».

Il relativo Decreto Presidenziale venne firmato dal Capo dello Stato il 1° febbraio 2010, e la registrazione alla Corte dei Conti fu ottenuta il 13 maggio. Con la pubblicazione in G.U., il 27 maggio, si poteva di nuovo aprire, con due anni di ritardo, la fase di messa in opera. Al Ministro era quindi costata cara, in termini temporali, la rimessa in discussione del Regolamento.

Tuttavia, ai fini della determinazione dei connotati del nuovo sistema di valutazione e delle attribuzioni dell’Agenzia, stava concorrendo in quel periodo anche la discussione di una legge di riforma in materia di governo delle Università e reclutamento accademico, sempre di iniziativa Ministeriale, e pertanto nota da subito come “Legge Gelmini”, a cui avevamo accennato anche nella scorsa puntata dei nostri Appunti. Il disegno di legge, dal titolo “Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario”, iniziò il proprio iter parlamentare al Senato a fine Novembre 2009, per concluderlo in seconda lettura più di un anno dopo (Legge 30 dicembre 2010, n. 240).

Il dispositivo si caratterizzava per la previsione di numerosi provvedimenti delegati al Governo, ma già nel testo di legge il ruolo e le attribuzioni della “nuova” ANVUR erano state precisate ed approfondite, al punto che i pochi capoversi del testo istitutivo “mussiano” di fine 2006 potevano essere archiviati quasi del tutto. Riportiamo qui il passo dell’Articolo 1, rubricato “Principi ispiratori della riforma”, relativo al ruolo dell’Agenzia rispetto a quello del Ministero, che occupa l’intero comma 5: «Il Ministero, nel rispetto della libertà di insegnamento e dell’autonomia delle università, indica obiettivi e indirizzi strategici per il sistema e le sue componenti e, tramite l’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) per quanto di sua competenza, ne verifica e valuta i risultati secondo criteri di qualità, trasparenza e promozione del merito, anche sulla base delle migliori esperienze diffuse a livello internazionale, garantendo una distribuzione delle risorse pubbliche coerente con gli obiettivi, gli indirizzi e le attività svolte da ciascun ateneo, nel rispetto del principio della coesione nazionale, nonché con la valutazione dei risultati conseguiti.».

Il contenuto dei nuovi orientamenti in materia di valutazione veniva precisato attraverso lo strumento dei decreti delegati. Si legge infatti all’art. 5:

«1. Il Governo è delegato ad adottare, entro il termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi finalizzati a riformare il sistema universitario per il raggiungimento dei seguenti obiettivi:

a) valorizzazione della qualità e dell’efficienza delle università e conseguente introduzione di meccanismi premiali nella distribuzione delle risorse pubbliche sulla base di criteri definiti ex ante, anche mediante previsione di un sistema di accreditamento periodico delle università; […]

c) introduzione, sentita l’ANVUR, di un sistema di valutazione ex post delle politiche di reclutamento degli atenei, sulla base di criteri definiti ex ante; […]».

E ancora:

«3. Nell’esercizio della delega di cui al comma 1, lettera a), del presente articolo, il Governo si attiene […] ai seguenti principi e criteri direttivi:

a) introduzione di un sistema di accreditamento delle sedi e dei corsi di studio universitari di cui all’articolo 3 del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 22 ottobre 2004, n. 270, fondato sull’utilizzazione di specifici indicatori definiti ex ante dall’ANVUR per la verifica del possesso da parte degli atenei di idonei requisiti didattici, strutturali, organizzativi, di qualificazione dei docenti e delle attività di ricerca, nonché di sostenibilità economico-finanziaria;

b) introduzione di un sistema di valutazione periodica basato su criteri e indicatori stabiliti ex ante, da parte dell’ANVUR, dell’efficienza e dei risultati conseguiti nell’ambito della didattica e della ricerca dalle singole università e dalle loro articolazioni interne;

c) potenziamento del sistema di autovalutazione della qualità e dell’efficacia delle proprie attività da parte delle università, anche avvalendosi dei propri nuclei di valutazione e dei contributi provenienti dalle commissioni paritetiche di cui all’articolo 2, comma 2, lettera g);

d) definizione del sistema di valutazione e di assicurazione della qualità degli atenei in coerenza con quanto concordato a livello europeo, in particolare secondo le linee guida adottate dai Ministri   dell’istruzione superiore dei Paesi aderenti all’Area europea dell’istruzione superiore;

e) previsione di meccanismi volti a garantire incentivi correlati al conseguimento dei risultati di cui alla lettera b), nell’ambito delle risorse disponibili del fondo di finanziamento ordinario delle università allo scopo annualmente predeterminate; […]».

Qui il comma (d) è il frutto di un emendamento presentato alla Camera dall’On. E. Mazzarella, il cui scopo era scolpire nel corpo legislativo l’impegno a seguire e “implementare” gli “European Standards and Guidelines for Quality Assurance” (già discussi nei nostri Appunti) e verso i quali il Ministro Gelmini aveva mantenuto una relativa accidia, incluso nelle more della riformulazione del Regolamento ANVUR.

E poi:

«5. Nell’esercizio della delega di cui al comma 1, lettera c), il Governo si attiene al principio e criterio direttivo dell’attribuzione di una quota non superiore al 10 per cento del fondo di   funzionamento ordinario correlata a meccanismi di valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei, elaborati da parte dell’ANVUR e fondati su: la produzione scientifica dei professori e dei ricercatori successiva alla loro presa di servizio ovvero al passaggio a diverso ruolo o fascia nell’ateneo; la percentuale di ricercatori a tempo determinato in servizio che non hanno trascorso l’intero percorso di dottorato e di post-dottorato, o, nel caso delle facoltà di medicina e chirurgia, di scuola di specializzazione, nella medesima università; la percentuale dei professori reclutati da altri atenei; la percentuale dei professori e ricercatori in servizio responsabili scientifici di progetti di ricerca internazionali e comunitari; il grado di internazionalizzazione del corpo docente.».

Oltre ad un ulteriore ruolo nella procedura di accreditamento dei corsi di dottorato di ricerca e in quella per proposte di “federazioni” o fusioni tra Atenei, un ampliamento di responsabilità dell’ANVUR, di rilevante impatto per la vita accademica, veniva sancito in seguito all’istituzione dell’Abilitazione Scientifica Nazionale (ASN), necessaria per poter aspirare alla chiamata nei ruoli di Professore Ordinario e Associato. Si trattò di una funzione non prescritta direttamente nella legge, bensì attraverso i provvedimenti delegati attuativi. Infatti l’Art. 16 limitava l’impegno dell’Agenzia nell’ASN al “mantenimento” di una lista di studiosi e di esperti (di pari livello ai nostri Professori Ordinari) in servizio presso università di un Paese aderente all’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) al fine di integrare le Commissioni giudicatrici con un membro non italiano.

Tuttavia, in un contesto che valorizzava la definizione di criteri di valutazione in numerosi passaggi della vita universitaria, fu “naturale” che nel “Regolamento concernente il conferimento dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso al ruolo dei professori universitari”, emanato con il D.P.R. del 14 settembre 2011, n. 222, l’ANVUR venisse individuata – assieme al CUN (Consiglio Universitario Nazionale) e al CEPR (Comitato di Esperti per la Politica della Ricerca) – come organo consultivo del Ministro per la redazione della relativa normativa. Era giusto che “la professione” dovesse esprimersi sulla definizione dei criteri di abilitazione, ed in effetti era emerso nel frattempo un dualismo “di natura politica” fra il CUN (organo elettivo delle comunità disciplinari accademiche) e la stessa ANVUR. L’inserimento – inopinato – del CEPR come terzo organo consultivo voleva avere il significato di far pendere la bilancia delle argomentazioni più da una parte che dall’altra, fatta salva la responsabilità del Ministro nell’emanazione del provvedimento di dettaglio. Il Regolamento sopra citato fu anche l’ultimo atto normativo emanato dal Ministro Gelmini prima delle dimissioni del Governo di cui faceva parte (Berlusconi IV), sicché il successivo “Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari, nonché le modalità di accertamento della qualificazione dei Commissari”, cioè il D.M. 7 giugno 2012 n. 76 venne redatto e firmato dal suo successore, F. Profumo (Governo Monti).

Non è però scopo dei nostri Appunti approfondire e commentare queste vicende, così come il contenuto degli altri provvedimenti normativi adottati in esecuzione della l. 240/2010; facciamo solo menzione di un decreto delegato direttamente rilevante l’attività dell’ANVUR, e cioè quello riguardante principalmente il “Sistema nazionale di valutazione, assicurazione della qualità e accreditamento delle università”: si tratta del D. lgs. 27 gennaio 2012, n. 12, “Valorizzazione dell’efficienza delle università e conseguente introduzione di meccanismi premiali nella distribuzione di risorse pubbliche sulla base di criteri definiti ex ante anche mediante la previsione di un sistema di accreditamento periodico delle università e la valorizzazione della figura dei ricercatori a tempo indeterminato non confermati al primo anno di attività”. Di fatto questo provvedimento normativo riscrive ab initio tutto l’impegno dell’Agenzia in tale ambito, e l’attesa della sua emanazione ebbe l’effetto di ritardare l’implementazione del relativo programma di attività (la c.d. AVA).

poor-evaluationTorniamo invece alla fase di messa in opera dell’ANVUR, seguita alla pubblicazione del Regolamento “Gelmini-Giavazzi”. Era fermo proponimento del Ministro di far partire al più presto l’Agenzia, nonostante il concorrente svolgimento del dibattito parlamentare (e pubblico) sulla Legge di riforma, che – come si è visto – andava anche a modificare o precisare nel dettaglio le attribuzioni dell’Agenzia. Uno dei motivi di tale urgenza era il ritardo che si era accumulato nella indizione di un nuovo esercizio di valutazione retrospettiva della ricerca, dopo che il VTR del CIVR si riferiva ancora al triennio 2001-2003 (si veda la prima puntata di questi Appunti). Del resto, come abbiamo già accennato, nell’immaginario collettivo che si era creato nella comunità accademica, la funzione dell’Agenzia era principalmente quella di organizzare e gestire un simile programma, a cui ricollegare dei “premi” e delle “punizioni” nella ripartizione del Finanziamento Ordinario del Sistema Universitario alle singole sedi.

Il pur modesto dibattito pubblico seguito a quel primo esercizio di valutazione aveva infatti rafforzato l’ideologia dominante sostenuta dai maggiori editorialisti in materia di questioni Universitarie, sicché gli interventi erano tesi a incalzare l’Esecutivo su questo terreno. C’era chi discuteva e proponeva eventualmente delle modifiche o dei “miglioramenti” nelle procedure, ma l’idea principale era quella di vedere prontamente attuato un nuovo ciclo di valutazioni, e soprattutto implementate le “conseguenze” finanziarie dei risultati, cosa che non era stata fatta con il VTR 2001-2003 a causa principalmente della “scarsa significatività” o addirittura “esplicita inutilizzabilità” di tale primo tentativo.

La fretta era così tanta che il Ministro Gelmini si era acconciata già nel luglio 2009 (il giorno stesso della adozione del “nuovo” Regolamento ANVUR da parte del Governo) a mettere subito in opera uno schema di ripartizione “meritocratica” del 7% del FFO sulla base di una serie di indicatori riguardanti la didattica e la ricerca. Che si trattasse di un’operazione alquanto “di immagine” lo dimostra anche la contestuale redazione di una “classifica di Università” curiosamente stilata in funzione della differenza percentuale nel finanziamento ordinario ottenuta dalle singole sedi rispetto all’anno precedente. Strombazzata in prima pagina dal “Corriere della Sera” il giorno seguente, essa offrì una notevole cassa di risonanza al nuovo “pacchetto Università” del Ministro, e tuttavia produsse anche, per la prima volta, una serie di critiche, non solo dal più ampio mondo universitario ma anche da esperti in prima linea nel dibattito pubblico: da segnalare, in particolare, quella degli economisti T. Jappelli e M. Pagano, ai quali dovette replicare, per la prima volta sulla difensiva, l’editorialista principe del quotidiano milanese in tema di Università, F. Giavazzi.

Un anno dopo, con il Regolamento ANVUR ormai ufficiale, si poté emanare il Bando per la scelta del Consiglio Direttivo dell’Agenzia, che sarebbe poi stato nominato dallo stesso Ministro, ma solo dopo che un “comitato di selezione” avesse vagliato le candidature e ristretto la platea ad una rosa di 10-15 persone. Tale comitato, seguendo la norma del Regolamento, era formato da 5 personalità, individuate, tranne una, da organismi indipendenti dal MIUR, quali il Presidente dell’Accademia dei Lincei, il Presidente del CNSU (Consiglio Nazionale degli Studenti Universitari), il Presidente dell’ERC (European Research Council) e il Segretario Generale dell’OCSE (che indicarono, rispettivamente, S. Settis, M. Bersanelli, C. Bordignon e D. van Damme). La questione del metodo di nomina del Direttivo aveva sempre costituito un “pezzo forte” della discussione sull’ANVUR, ed in effetti in una prima stesura del Regolamento “gelminiano” era “sparito” il comitato di selezione (già presente nel “Mussi-Modica”), in cambio di una più prosaica azione diretta del Ministro. Fu Giavazzi che dovette “richiamare all’ordine” il Ministro, ed in effetti l’economista bocconiano fu come al solito pronto a “cantare le lodi” dell’Agenzia pochi giorni prima della pubblicazione del bando.

I 5 del Comitato si trovarono di fronte ad una marea di candidature, il cui numero non fu mai reso noto ufficialmente (ma pare si trattasse di circa 300). Anzi, tutta l’opera di selezione non fu in nessun momento pubblicizzata tramite verbali o comunicati, riproponendo qualche dubbio sulla reale volontà di procedere a nomine meritocratiche e indipendenti. Il fatto che il Ministro avesse designato il Direttore Generale per l’Università M. Tomasi come membro del Comitato, lungi dal risultare una scelta “normale”, contribuì a costituire un “fattore perturbativo” di cui ebbe poi a dolersi pubblicamente solo S. Settis, ma che probabilmente non fu gradita neanche agli altri. Nella mancanza di notizie ufficiali, si scatenò un vociferìo di nomi, con alcuni quotidiani in prima fila nella pratica; tali azioni ovviamente raggiunsero l’acme dopo che la rosa di 15 nomi fu effettivamente consegnata al Ministro, e si avvicinava il momento della scelta finale. Infine, il 21 gennaio 2011, il Consiglio dei Ministri approvò in via preliminare i 7 nomi proposti dalla Gelmini (il Regolamento prescriveva anche un passaggio “consultivo” dalle competenti commissioni parlamentari): S. Benedetto, A. Bonaccorsi, M. Castagnaro, S. Fantoni, G. Novelli, F. Kostoris ed L. Ribolzi.

La presenza della economista Fiorella Kostoris, in particolare, sembrava confermare le ipotesi del “Corriere”, che l’aveva data per favorita alla Presidenza dell’Agenzia (de facto come “preferita” di Giavazzi), carica che comunque si sarebbe determinata in seguito per voto interno dei 7. La Kostoris era in effetti l’unica “reduce” dall’esperienza dei due Comitati predecessori dell’ANVUR (come membro del CIVR), e si era mostrata piuttosto attiva nella discussione pubblica; va segnalato, in particolare, un suo interessante intervento pubblicato nel 2008 come atto di un Convegno della Società di Statistica. A questo proposito va ricordato che il CIVR “in fin di vita” si era comunque battuto con fierezza leonina per una rapida messa in opera di un nuovo esercizio di valutazione, talché una “Valutazione Quinquennale della Ricerca” 2004-2008 era stata addirittura già indetta dal Ministero con un decreto con le regole di partecipazione e funzionamento e con la conseguente pubblicazione del bando per le candidature ai 14 Panel di valutazione di area. La battaglia politica ed accademica ricomprendeva quindi anche la disputabile validità di quel bando con le conseguenti scelte e nomine “a cascata” che ne derivavano.

La designazione dei 7 generò qualche dissapore lungo alcuni tradizionali “canoni polemici” italiani: il colore politico (per il Ministro Tremonti “erano tutti di sinistra”), le appartenenze disciplinari (doglianze dai settori umanistici) e le provenienze geografiche (mancava qualcuno dalle Università meridionali). Fu quest’ultimo punto, in particolare, a suscitare le maggiori rimostranze, anche in sede di audizione parlamentare. Non potendo disporre di tutte le informazioni relative alla lunga procedura di selezione, il “pubblico” non era però in grado di giudicare compiutamente le scelte effettuate, che finirono per essere confermate e accettate senza ulteriori riserve. Dopo qualche tentennamento burocratico e un paio di incontri informali dei nominati, il Consiglio Direttivo venne insediato il 2 maggio 2011 (1672 giorni dopo la formale creazione dell’Ente), eleggendo contestualmente il fisico Stefano Fantoni, già Direttore della SISSA, come Presidente.

Il resto è cronaca. E, molto spesso, anche cronaca di ROARS.

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