Pubblichiamo in due parti un’ampia e documentata analisi critica di Carlo Marzuoli sul quadro normativo che circonda il futuro dei libri di testo per la Scuola, un tema di grande importanza per la formazione scolastica, su cui non sempre si pone l’attenzione dovuta, al netto di recenti notizie che segnalano come a questa importanza non sempre corrisponda un adeguato controllo dei contenuti proposti al discenti (anche quando riportino pedestremente fonti che un tempo sono state “ministeriali”). Di seguito i contenuti dell’analisi. SOMMARIO: (PARTE I) 1. Nota introduttiva; 2. Oggetto: dal libro cartaceo verso l’autoproduzione; 3. Vincoli e indicazioni; 3.1. Quanto ai contenuti; 3.2. Quanto ai caratteri materiali; 4. Costo; 5. Prezzo di copertina e tetti di spesa; 6. Gratuità totale e parziale; 7. Adozione e autoproduzione; (PARTE II – segue in un post successivo) 8. Gestione e funzionamento del sistema; 8.1. Quanto alle adozioni; 8.2. Quanto alle attività per la fornitura e l’erogazione; 9. Qualche considerazione; 9.1. Oneri economici; 9.2. Accordi e rapporti con le imprese; 9.3. Conoscibilità e controlli.

 

  1. Nota introduttiva

Libri di testo e materiali di studio richiamano ogni anno l’attenzione e ripropongono gli interrogativi di sempre: qualità, quantità, oneri economici. Queste righe sono uno schematico appunto, condizionato dalle premesse che si enunciano.

La prima è il riferimento allo sviluppo tecnologico. Lo Stato è impegnato a promuovere la “cultura digitale,” a definire “politiche di incentivo alla domanda di servizi digitali” e a favorire “l’alfabetizzazione informatica anche tramite una nuova generazione di testi scolastici preferibilmente su piattaforme aperte che prevedano la possibilità di azioni collaborative tra docenti, studenti ed editori, nonché la ricerca e l’innovazione tecnologiche, quali fattori essenziali di progresso e opportunità di arricchimento economico, culturale e civile” (art. 15, c. 2-quater d.l. n. 112/2008, conv. l. n.133/2008, come modificato, in particolare, dal d.l. n. 104/2013, conv. l. 128/2013). Oggi è d’obbligo il rinvio, in generale, al Piano Nazionale Scuola Digitale (art.1, c. 58 l. n. 107/2015 e d.m. n. 851/2015). Il processo di digitalizzazione ha contribuito in modo decisivo alla transizione in corso fino a determinare il mutamento dell’oggetto: non più i libri di testo, ma un insieme più ampio e vario composto anche di strumenti alternativi.

Una seconda è il disegno normativo in cui la digitalizzazione deve essere inserita e a cui deve essere funzionale: il sistema nazionale di istruzione e formazione (l. n. 107/2015). E’ un servizio pubblico previsto dalla Costituzione. Finanziamento, governo, organizzazione, erogazione sono posti a carico della Repubblica (Stato, Regioni, enti territoriali: artt. 33, 34, 114, 117,118). La persona ha un diritto e un obbligo di fruizione, per un minimo di otto anni (art. 34). La legislazione ordinaria, riprendendo in parte indirizzi precedenti (l. n. 9/1999, poi sostituita), in vista di un “apprendimento in tutto l’arco della vita” (art. 2, c. 1, lett. a, l. n. 53/2003), ha configurato un più esteso “diritto all’istruzione e formazione” insieme a un corrispondente “dovere” (art. cit., c. 1, lett. c), e ha dettato disposizioni che concorrono a delineare i tratti del diritto allo studio, a cui si riconducono (fra altro) libri di testo e altri materiali (da ultimo d. lgs. n. 63/2017, artt. 2 e 3).

L’ultima premessa guarda al chiunque. Già Corte cost. n. 7/1967 (parte in diritto, § 3), ebbe a segnalare, con il linguaggio e alla luce degli strumenti all’epoca disponibili, che l’uso dei materiali di studio non riguarda “prestazioni collaterali d’ordine meramente materiale e strumentale” al servizio dell’istruzione ma ha “una qualificazione ben più alta per l’ausilio che offrono a raffermare nella memoria dei discenti la lezione impartita dall’insegnante”. Libri di testo e strumenti alternativi concorrono a determinare i valori educativi e le capacità tecniche di ciascuno, il che vuol dire la qualità civile e quella professionale dei rapporti fra le persone. Il chiunque, colui che non è allievo, né genitore, né docente, né imprenditore (del settore), non può essere dimenticato.

  1. Oggetto: dal libro cartaceo verso l’autoproduzione

L’adozione del libro di testo è facoltativa, si può ricorrere a materiali alternativi (art. 15 d.l. n. 112/2008, la cui applicazione è stata estesa dal d.l. 104/2013 a tutte le istituzioni di istruzione secondaria di secondo grado, nonché artt. 151 e 188 d. lgs. n. 297/1994). L’uso del libro di testo in forma solo cartacea è sostituito da quello in forma digitale o in forma mista (art. 15, c. 2, d.l. n. 112/2008). Di particolare interesse (almeno in astratto) è l’autoproduzione: gli “istituti scolastici possono elaborare il materiale didattico digitale per specifiche discipline da utilizzare come libri di testo e strumenti didattici per la disciplina di riferimento” (art. 15, c. 2-bis d.l. n. 112/2008). E’ un panorama molto differente dall’impianto tradizionale e comporta nuove regole.

  1. Vincoli e indicazioni

La legge stabilisce che la “scelta dei libri di testo e degli strumenti alternativi” deve far “salve l’autonomia didattica e la libertà dei docenti” (art. 15, c.1, e vedi anche art. 4, c. 5 d.p.r. n. 275/1999). Il libro di testo è “uno degli strumenti didattici per la realizzazione dei processi di apprendimento … nonché per lo studio individuale e domestico” (d.m. n. 781/2013, allegato, §1, lett. a); svolge “tre funzioni principali”: concorrere all’attuazione di un processo di apprendimento e a “garantire un livello di uniformità e di standardizzazione”; assicurare una “esposizione autorevole, validata (sia dal punto di vista autoriale sia da quello editoriale e redazionale) ed efficace”; “utilizzare al meglio” la caratteristica fondamentale della “forma libro”, cioè un’organizzazione di “contenuti complessi” con una “narrativa” e una “argomentazione autorevole, unica e organica” per soddisfare “un’istanza di sistematizzazione dei contenuti e delle competenze”. La sua “scelta costituisce rilevante momento di espressione dell’autonomia professionale e della libertà di insegnamento” (d.m. cit.).

Vengono però in rilievo altri aspetti. Libri di testo e materiali di studio riguardano anche la libertà degli allievi (e famiglie) e contribuiscono a determinare il buon andamento e la resa del servizio. Occorre una qualche regolamentazione capace di consentire la convivenza della libertà dell’uno con quella degli altri e delle une e delle altre con l’obbligo della Repubblica di perseguire le finalità per cui è istituito il servizio.

La legge (art. 15 cit.) determina gli aspetti di base e attribuisce al Ministro il potere di provvedere con decreto di natura non regolamentare a completare la disciplina in ordine (fra altro) alle “caratteristiche tecniche dei libri di testo nella versione cartacea, anche al fine di assicurarne il contenimento del peso”; alle caratteristiche tecnologiche dei libri nella versione digitale; ai criteri “per ottimizzare l’integrazione tra libri in versione digitale, mista e cartacea, tenuto conto delle specifiche esigenze didattiche”; al limite massimo del prezzo di copertina e dei tetti di spesa (su cui v. n. 5).

3.1. Quanto ai contenuti

Libri di testo e materiali alternativi debbono essere coerenti con i “piani dell’offerta formativa” e “con l’ordinamento scolastico” (art. 15, cit. c. 1). In particolare, il libro di testo sviluppa “i contenuti essenziali delle Indicazioni nazionali dei piani di studio” (art. cit., c. 3) e deve essere suscettibile di successivi aggiornamenti e integrazioni. Per i materiali digitali, in forma di libro di testo o di “contenuti digitali integrativi”, i precetti sono specificamente “riassunti” in alcuni “criteri pedagogici generali” fra cui la necessità di garantire una “formazione europea” (d.m. cit., allegato § 3). Apposite disposizioni riguardano i materiali per gli allievi diversamente abili (art. cit.) e per l’insegnamento della religione cattolica (art. 152 d.lgs. n. 297/1994).

Qualità e quantità debbono essere adeguate agli obiettivi da perseguire e alla condizione dell’allievo considerato come portatore di una capacità (di apprendimento, di attenzione, di impegno ecc.) presunta in base a parametri astratti e considerata anche in relazione alla singola individualità. Questo seconda ipotesi, che auspicabilmente potrebbe assorbire la prima, non elimina peraltro la necessità di standard generali, che possono essere corretti e integrati con misure di personalizzazione, determinabili solo in concreto.

In ogni caso, rimangono dominanti i caratteri dell’essenzialità degli argomenti trattati e della correttezza dei contenuti rappresentati.

La prima, immediatamente rilevante anche dal punto di vista quantitativo, richiede una continua revisione degli argomenti oggetto del testo. Considerato che si opera in un prestabilito ordinamento scolastico, ciò deve tener conto dello spazio da riservare alle altre discipline: il compito diviene più impegnativo.

A sua volta, la correttezza impone una particolare costante tensione verso l’imparzialità: pretende un’imparzialità possibile.

L’una e l’altra (essenzialità e correttezza) richiedono un saldo convincimento della necessità di rispettare le previsioni poste dalla legge e dagli atti attuativi della legge, a cominciare dalle indicazioni relative ai contenuti di ciò che deve essere insegnato e appreso, quale che sia il libero pensiero di ciascuno sulle proprie e sulle altrui discipline, fermo – naturalmente -, in caso di illegittimità della legge o degli altri atti, il diritto di reagire nelle sedi e con i mezzi predisposti e garantiti dall’ordinamento e nell’esercizio delle libertà civili e politiche.

3.2. Quanto ai caratteri materiali

Si rinvia in particolare, per alcune enunciazioni, al già cit. d.m. n. 781/2013 e relativo allegato. Lì si trovano “Definizioni e indicazioni preliminari”, fra cui le menzionate funzioni del libro di testo, la “definizione dei contenuti digitali” (risorse destinate – fra altro – all’ “approfondimento” , alla “personalizzazione dei percorsi” e alla moltiplicazione dei “punti di vista e delle voci”), delle “piattaforme di fruizione” e “dei dispositivi di fruizione” (§1); le tipologie dei libri di testo e delle risorse digitali integrative e relativi caratteri (tipo di carta e peso, caratteri tipografici, forma di stampa, illustrazioni, colori, formato, fascicolazione, e altro) (§ 2).

  1. Costo

Le risorse pubbliche sono limitate. I bisogni a cui fare fronte sono illimitati. Il libro di testo è creato dagli autori e prodotto normalmente dalle imprese. Ai fini dell’adempimento dei principi costituzionali è necessario un intervento pubblico per contenere i prezzi (art. 15, c. 3 cit.), indipendentemente dall’identità di colui su cui cadrà in ultima istanza il corrispondente onere economico: se lo studente e i genitori, in aggiunta a quanto già dovuto alla Repubblica a titolo di contribuzione alla fiscalità generale, o invece la Repubblica, cioè tutti coloro che hanno il dovere di contribuire alla fiscalità generale.

Il costo di produzione (insieme agli altri, la distribuzione, ecc.) normalmente condiziona la fissazione del prezzo da pagare per avere il bene. Nell’ambito della configurazione del prodotto richiesto e dunque degli elementi sopra ricordati (n. 3), vi influiscono anche aspetti che determinano non l’attrattività del contenuto (il pensiero rappresentato) ma del contenitore: il confezionamento, i colori, il tipo di carta, la grafica, le illustrazioni, ecc. Sono importanti. Peraltro, la spesa si riversa in tutto o in parte sulla finanza pubblica, e dunque dovrebbero essere attentamente comparati (comparati, non esclusi) con una misura di sobrietà. Viene di nuovo in evidenza un punto delicato, poiché investe direttamente sensibilità e modi di vita dei soggetti direttamente interessati (utenti, docenti) e di tutti. Di solito, in queste ipotesi, l’iniziativa dovrebbe in primo luogo venire dall’alto, dalle Autorità preposte e responsabili del servizio, ciascuna al suo livello e per quanto di competenza.

Su altro e del tutto differente piano, i costi risentono (anche) dell’effettiva concorrenzialità del mercato dei libri scolastici e dei comportamenti delle imprese del settore. La questione è stata a suo tempo oggetto di un procedimento avviato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, AGCM (provv. n. 17284/2007), in materia di mercato scolastico concernente la scuola secondaria di primo e secondo grado, chiuso con un provvedimento (n. 18286/2008) impositivo dell’obbligatorietà degli impegni proposti dalle imprese al fine di realizzare una maggiore conoscibilità, da parte dei docenti, dei testi esistenti sul mercato (v. n. 8.2).

  1. Prezzo di copertina e tetti di spesa

L’ulteriore passo ha per oggetto il prezzo di copertina, in modo diretto o indiretto. Per i libri di testo della scuola primaria opera la fissazione diretta del limite massimo del prezzo di copertina e per ciascun anno della scuola secondaria di primo e di secondo grado opera la fissazione del rispettivo tetto di spesa per l’intera dotazione libraria; si provvede con decreto ministeriale (art. 15 d.l. n. 112/2008). Ulteriore strumento è la previsione di uno sconto nel caso di acquisti a carico del Ministero e degli enti locali (già l. n. 719/1964).

Le citate determinazioni debbono essere adottate “nel rispetto dei diritti patrimoniali dell’autore e dell’editore”; si deve tener conto “della riduzione dei costi dell’intera dotazione libraria derivanti dal passaggio al digitale e dei supporti tecnologici” messi a disposizione dalle scuole (art. 15 cit.). Le relative valutazioni sono in parte opinabili. Ciò aumenta il rischio del contenzioso in sede giurisdizionale. L’amministrazione può ridurlo attraverso un’istruttoria e una motivazione adeguate, idonee a mostrare la ragionevolezza e la proporzionalità della decisione. I decreti di solito rinviano ai prezzi dell’anno precedente e li incrementano con il tasso di inflazione programmata. Per l’anno scolastico 2020/2021 dispone il d.m. n. 2/2020 per quanto riguarda il prezzo di copertina dei libri in forma digitale o mista della scuola primaria e lo sconto.

  1. Gratuità totale e parziale

La Costituzione prevede (art. 34 cit.): “l’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita”; “i capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi”; la “Repubblica rende effettivo questo diritto con provvidenze di vario tipo, da attribuire per concorso” .

Gli studi, la giurisprudenza e la legislazione, pur se in misure diverse e con itinerari non sempre lineari, hanno messo in luce collegamenti tra dette previsioni e gli artt. 2 (inderogabili doveri di solidarietà) e 3 (eguaglianza). L’esito è il già citato diritto-dovere all’istruzione e alla formazione, assicurato a tutti, ma in modo graduale.

La formula “istruzione inferiore…obbligatoria e gratuita” suggerisce una corrispondenza piena fra diritto all’istruzione obbligatoria (oggi per dieci anni) e gratuità, per quanto qui interessa, dei libri di testo e degli strumenti alternativi. Non è così.

La fornitura è gratuita per la scuola primaria (i primi cinque anni) e invece gratuita o parzialmente gratuita (nella forma di contributi) per gli anni successivi, a seconda della situazione economico-sociale dell’interessato (artt. 2 e 3, d. lgs. n. 63/2017, da misurare in base all’Indicatore della Situazione Economica Equivalente come definito dal d.p.c.m. 159/2013).

Alle insufficienze si cerca di rimediare con altri mezzi, come il potenziamento delle biblioteche degli Istituti, la promozione di servizi di comodato gratuito (art 7, c. 2, d.lgs. n. 63/2017), il noleggio (art. 1, c. 628 l. n. 296/2006), l’intervento di associazioni fra genitori per favorire la circolazione di testi. Particolare importanza potrebbe avere l’autoproduzione (vedi n. 2 e n. 7) che genera strumenti destinati a essere oggetto di “condivisione” e di “distribuzione gratuite” (art. 15 cit., c. 2-bis).

Agli oneri finanziari si provvede con fondi statali e con fondi regionali e locali, nel quadro della ripartizione delle attribuzioni fra Stato, Regioni e altri enti territoriali in materia di diritto allo studio. Il finanziamento statale è annualmente suddiviso fra le Regioni che, a loro volta, determinano le quote da conferire ai Comuni, nonché le modalità da seguire per i contributi. Il Comune è tenuto a provvedere alla gratuità dei testi per la scuola primaria (art. 156 d.lgs. n. 297/1994).

  1. Adozione e autoproduzione

La competenza a provvedere in merito alle adozioni o alla scelta di materiali alternativi, in base alle indicazioni degli insegnanti, sentiti i consigli di interclasse e di classe (art. 7 d. lgs. 297/1994), spetta al collegio dei docenti. Deve decidere in coerenza con il piano dell’offerta formativa (come accennato), nel limite dei tetti di spesa, in applicazione di “criteri di trasparenza e tempestività”, entro l’anno scolastico precedente quello per cui si deve provvedere (per l’anno 2020-2021, a causa dell’emergenza sanitaria, in giugno, ordinanza n. 17/2020). La nota ministeriale n. 2581/2014 attribuisce al dirigente il compito di assicurare che la scelta sia “espressione della libertà di insegnamento e dell’autonomia professionale dei docenti” (nei medesimi termini la nota n. 4586/2019).

L’autoproduzione comporta la creazione e l’adozione in un’unica sede (l’Istituto) di uno strumento che prende il posto di un testo precostituito dall’esterno. E’ dunque necessario precisare modalità di formazione, identità e ruolo di chi vi partecipa.

L’ “elaborazione” “è affidata ad un docente supervisore che garantisce, anche avvalendosi di altri docenti, la qualità dell’opera sotto il profilo scientifico e didattico, in collaborazione con gli studenti delle proprie classi in orario curriculare nel corso dell’anno scolastico” (art. 15 cit.). L’ “opera” deve essere registrata e inserita nel complessivo sistema organizzato per le adozioni in modo da poter essere conoscibile e utilizzabile in generale.

Ai testi obbligatori i collegi possono aggiungere i testi “consigliati”. Allievi e famiglie, naturalmente, non sono obbligati a utilizzarli. Tuttavia, per evitare che sia sottratto del tempo all’impegno necessario per mettere il più possibile a frutto i materiali obbligatori, la legge cerca di contenere il ricorso ai testi consigliati: “possono essere indicati …. solo se hanno carattere di approfondimento o monografico” (art. 15 cit.). Altri profili di criticità sono stati prospettati dall’ AGCM (segnalazione alla Presidenza del Consiglio e al Ministro, AS490/2009).

Le adozioni, sia dei testi obbligatori che dei testi consigliati, sono comunicate tramite la “piattaforma presente sul sito www.adozioniaie.it” (v. n. 9) o in sede locale; deve essere data comunicazione anche della scelta a favore degli strumenti alternativi (ordinanza min. n. 17/2020).

(SEGUE LA SECONDA PARTE IN UN PROSSIMO POST)

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