Autonomia universitaria / burocrazia

ANAC: PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE 2017 – Testo integrale in pubblica consultazione con commenti – Parte IV

Questa è la quarta e – lo promettiamo – ultima parte della nostra analisi critica del piano nazionale anti-corruzione, sottoposto a consultazione pubblica fino al 15 settembre. Come già spiegato nella prima parte, il piano contiene una corposa trattazione dedicata ai sistemi universitari. Si tratta di un documento di estrema rilevanza se si considerano le riforme che potrebbero essere rimesse in moto in vista della prossima Legge di Stabilità. Non solo e non tanto per le misure di dettaglio suggerite dal documento, ma per la visione d’insieme che esso riserva alla autonomia dell’Università. “Ce lo chiede Cantone” potrebbe rivelarsi un prezioso refrain per chi vorrà vedere affermata politicamente una certa visione dell’Università italiana. Abbiamo scelto di pubblicare il testo corredandolo di finestre di commento in blu. In tal modo queste osservazioni critiche potranno essere utilmente versate nel modulo predisposto per la consultazione pubblica, confidando che possano indurre chi di dovere a qualche riflessione suppletiva. Entro venerdì prossimo tutti possono far sentire la propria voce a Cantone. Qui.

Segue da PARTE III

DOCUMENTO ANAC COMMENTATO – PARTE IV

  1. Presidi per l’imparzialità dei docenti e del personale universitario

Il comparto dell’università vede – come si è osservato nella premessa – una stratificazione legislativa spesso disorganica i cui effetti si manifestano anche negli aspetti relativi all’organizzazione e al personale. Tale disorganicità appare, peraltro, accentuata dalle peculiarità che derivano dalla pluralità degli statuti autonomi delle università, i quali sono certamente conformi alle garanzie costituzionalmente riconosciute, ma alimentano un contesto in cui la diversa interpretazione delle medesime norme genera applicazioni normative difformi da un ateneo all’altro con riguardo alle norme di comportamento [Questa è la natura, la virtù e il contrappasso necessario dell’Autonomia, che, fortunatamente, i Padri Costituenti hanno fissato nei principi fondamentali]. In questi spazi è possibile l’affermarsi di conflitti di interesse, come nel caso delle diverse interpretazioni che si possono verificare delle previsioni di incompatibilità o alle autorizzazioni, nonché fenomeni di maladministration in relazione a pressioni di interessi di carattere localistico, interne o esterne alle università.

Relativamente a quanto premesso, sono state individuate tre aree di rischio: la prima concerne il rapporto tra i codici etici e i codici di comportamento; la seconda riguarda l’applicazione delle cause di incompatibilità nei singoli atenei; la terza attiene più propriamente ai procedimenti disciplinari. Si tratta di ambiti nei quali si ravvisano fenomeni di fuga dalla prevenzione della corruzione e l’esigenza di tutelare efficacia e effettività della normativa stessa. Si pensi alle incertezze applicative della disciplina

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sui codici di comportamento, posto che appare ancora non chiarita la relazione tra questi e i codici etici; analogamente, si pensi alla definizione delle clausole generali relative a cause di incompatibilità previste dalla legge; oppure alle cause in cui si identifica un conflitto di interessi, attuale o potenziale, disciplinate sia dal testo unico del pubblico impiego, sia dalla legge generale di riforma dell’università.

Non si tratta, pertanto, di prescegliere definite opzioni interpretative, ma di individuare criteri che ne consentano l’applicazione uniforme sul territorio nazionale. Alla luce di ciò, fermo restando il riconosciuto principio costituzionale dell’autonomia organizzativa delle università, occorre offrire al  sistema non tanto coerenza, quanto coesione interna. La coesistenza di tante fonti normative aventi oggetto apparentemente identico o comunque simile richiede uno sforzo di razionalizzazione che trascende le problematiche del coordinamento tra norme e, talvolta, pretende anche solo linee uniformi di indirizzo lessicale e semantico.

Sui comportamenti del personale le università sono destinatarie di una pluralità di discipline. La legge sull’organizzazione universitaria prevede che le università adottino un codice etico della comunità formata dal personale docente e ricercatore, dal personale tecnico-amministrativo e dagli studenti dell’ateneo (art. 2, co. 4, l. 240/2010); e che tale codice determini i valori fondamentali della comunità universitaria, promuovendo il riconoscimento e il rispetto dei diritti individuali, nonché l’accettazione di doveri e responsabilità nei confronti dell’istituzione di appartenenza, dettando altresì le regole di condotta nell’ambito della comunità, oltre alle sanzioni da irrogare in caso di violazioni del codice stesso. D’altra parte, la legge 190/2012 ha previsto, quale misura generale di prevenzione della corruzione per tutte le amministrazioni pubbliche, l’adozione di un codice di comportamento dei dipendenti pubblici in modo tale che sia approvato un codice nazionale (successivamente adottato con d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62) e un codice proprio di ogni amministrazione pubblica, che integra e specifica il codice di comportamento nazionale (art. 54, co. 5, del d.lgs. 165/2001). Non da ultimo, si deve considerare che pare residuare uno spazio disciplinare ultroneo, come si può ricavare dal rinvio agli artt. 87-89 del R.D. 1592/1933 da parte dell’art. 10, co. 2, della l. 240/2010. [L’art. 6, comma 2, della Legge 9 maggio 1989, n. 168, dispone che nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall’articolo 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. Non si possono applicare alle Università le norme generiche della Pubblica Amministrazione, quando contemporaneamente esistono norme specifiche. Questo era lo spirito della Legge Ruberti, purtroppo disatteso].

Si riscontra spesso un problema di coordinamento tra codice etico e il codice di comportamento. [Per forza, sono inutili doppioni, come il Nucleo di Valutazione e i Presidi di Qualità!]

L’Autorità in sede di prima applicazione dei codici di comportamento, ha già affermato che «per le amministrazioni che, anche sulla base di previsioni speciali, hanno proceduto all’adozione di codici etici, manuali di comportamento o documenti similari, è auspicabile che le presenti linee guida siano utilizzate al fine della riformulazione e integrazione di tali testi, che possibilmente dovranno divenire parte integrante del nuovo codice. Questo consentirebbe alle amministrazioni non solo di seguire un metodo di predisposizione e attuazione dei codici il più possibile uniforme e rigoroso, ma soprattutto di tenere conto delle esigenze sottese alla nuova disciplina dei codici di comportamento e legate alle finalità di prevenzione della corruzione. In tutti i casi, è bene evidenziare che, a prescindere dalla denominazione attribuita da ogni singola amministrazione al proprio codice, si applica il nuovo regime degli effetti e delle responsabilità conseguenti alla violazione delle regole comportamentali, previsto dal comma 3, art. 54, del D.lgs. n. 165 del 2001, così come modificato dall’art. 1, comma 44, della legge n. 190 del 2012» (Deliberazione 75/2013, recante «Linee guida in materia di codici di comportamento delle pubbliche amministrazioni»).

Il citato indirizzo dell’ANAC non ha ottenuto riscontri significativi nel settore delle università. Si ravvisa, infatti, da un lato che talune università hanno ritenuto i codici etici conformi alle disposizioni

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della legge 190/2012 e non hanno pertanto proceduto ad aggiornare le relative disposizioni; dall’altro, che altre università hanno approvato un ulteriore e distinto codice, denominato codice di comportamento, nel quale si ravvisa una duplicazione di disposizioni e norme aventi contenuto simile, sul presupposto che il codice di comportamento sia rivolto al solo personale non docente.

Si ritiene pertanto essenziale e urgente che le università individuino forme di coordinamento tra codice etico e codice di comportamento. [Sarebbe più logico, oltre che conforme ad una interpretazione sistematica delle norme vigenti,  che le Università adottassero solo il Codice Etico, perché disposto da una norma specifica, mentre il Codice di comportamento non dovrebbe riguardarle in base a quanto tuttora dispone la citata L.168/1989. art. 6, c. 2] Da taluni codici esaminati emerge, inoltre, un sostanziale appiattimento della disciplina del codice di comportamento nazionale e/o la mancanza di uno schema di riferimento, al punto che i codici di comportamento risultano un mero duplicato di disposizioni già contenute nei codici etici (conflitto d’interesse, tutela dell’immagine dell’ateneo, uso delle attrezzature, nepotismo, doni, abuso della posizione).

Si invitano quindi le università a:

adottare un documento unico che coniughi le finalità del codice etico e quelle del codice di comportamento. [E’ un suggerimento sbagliato. Sono cose diverse. Il codice di comportamento è imposto da una norma dello Stato (esso può solo essere integrato a livello locale); il codice etico è espressione dell’autonomia delle comunità universitarie che si danno un codice etico. Il codice di comportamento è caratterizzato da ciò che i dipendenti non devono fare (ad esempio: non ricevere regalie). Il codice etico è ispirato dai valori nei quali una comunità si riconosce, e descrive anche in positivo i comportamenti virtuosi utili a perseguire detti valori. Il codice etico non può essere appiattito sul codice di comportamento, perché non attiene solo ai profili comportamentali in contrasto con la normativa anticorruzione. Il codice disciplinare ha finalità repressiva, impone obblighi e azioni specifiche; poiché si basa sulla previsione formale di comportamenti attesi e autorizzati, non lascia margini di discrezionalità e possibilità di scelta. Il codice etico, invece, ha finalità espressiva: descrive diritti, doveri e responsabilità dei singoli individui e degli organi collegiali e di governo; si propone di orientare le decisioni nelle situazioni concrete e, senza predeterminare scelte obbligate, mira ad innescare comportamenti virtuosi e responsabili. Unificare i due documenti significa accettare l’idea che le comunità universitarie devono accettare il modello valoriale (ammesso che ce ne sia uno diverso dalla repressione della corruzione e dell’ossequio all’autorità) imposto dallo Stato. Il tema, gravido di implicazioni per il valore costituzionale dell’autonomia universitaria, è complesso ed è stato sviscerato nell’articolo “Giurare? Mai, ma dimmi, per favore, come devo comportarmi, al quale si rinvia]

– individuare, nei codici unificati, relativamente ai doveri di comportamento, due distinti livelli di rilevanza: i) doveri che comportano sanzioni disciplinari, mutuate dal testo unico sul pubblico impiego; ii) doveri che comportano sanzioni aventi natura non disciplinare, per violazione dei precetti etici e deontologici;

– declinare le norme dei codici unificati, in modo tale che si possano distinguere i doveri in rapporto ai destinatari. Pare infatti auspicabile individuare e distinguere in apposite sezioni i doveri comuni al personale tecnico-amministrativo e i doveri specifici per professori e ricercatori;

– far confluire nei codici unificati alcune fattispecie già emerse nel presente approfondimento: a titolo di esempio, recepire i doveri del personale docente con riferimento alla didattica e alla ricerca nonché i doveri degli studenti. Misure proprie possono essere connesse, tra le altre, all’abuso della posizione, al plagio, ai conflitti di interesse nella ricerca scientifica, ai favoritismi personali o all’introduzione della nozione di nepotismo;

– individuare ulteriori ambiti in cui è ragionevole prevedere il verificarsi di fenomeni di maladministration che possono trovare contemperamento nel contesto del codice di comportamento mediante l’adozione di specifiche misure; si rinvia, per approfondimenti, al capitolo dedicato alla didattica.

L’ANAC, in stretta collaborazione con il MIUR (e con gli altri soggetti presenti al Tavolo tecnico [Qui si manifesta di nuovo il problema della distorsione impressa al “tavolo tecnico”, poiché – a voler dar credito all’idea che da quel tavolo possano originare visioni davvero condivise da parte di tutti i portatori di interesse destinatari delle determinazioni che in quel tavolo si prendono perché siano fatte proprie istituzionalmente da ANAC e diffuse nel sistema – occorrerebbe che a quei tavoli tecnici fossero formalmente invitati i rappresentanti di tutti gli atenei italiani, in quanto ciascuno di essi è portatore di uno spicchio di quell’autonomia protetta dall’ultimo comma dell’art. 33 – non è affatto sufficiente a soddisfare questa istanza (a un tempo formale e sostanziale) di rappresentatività limitarsi ad invitare al tavolo il rappresentante della CRUI, organismo associativo di diritto privato]), si propone di predisporre al più presto apposite Linee guida per orientare e promuovere un nuovo ciclo di codici di comportamento/etici da parte delle università. [Ma perché? Già li abbiamo fatti i codici etici. Che bisogno c’è di un nuovo ciclo? Lasciamo funzionare quelli adottati meno di 5 anni fa] Ciò non implica una fase di ulteriore attesa nelle predisposizione dei codici. Al contrario l’esistenza di eventuali best practices potrebbe rendere più agevole il lavoro di predisposizione delle Linee guida.

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6.2 Incompatibilità e conflitto di interessi

Nel comparto università, l’area delle discipline sui conflitti di interessi e le situazioni di incompatibilità, con particolare riferimento al personale docente e ricercatore, appare caratterizzata da incertezza interpretativa e da un alto livello di difformità applicativa.

Il rischio di conflitto di interesse, le cui cautele sono disciplinate in via generale per tutti i dipendenti pubblici all’art. 53, d.lgs. 165/2001, investe in modo del tutto singolare il comparto delle università, ove – diversamente da altre amministrazioni – si deve ammettere che lo svolgimento di attività collaterali di carattere applicativo (consulenza, esercizio professionale, attività redazionali etc.) possa conciliarsi legittimamente e anche virtuosamente con l’autonomia di ricerca.

Per questi motivi, la posizione di professore universitario e di ricercatore è destinataria di una disciplina speciale che detta uno specifico regime di incompatibilità e afferma un peculiare regime di attività libere, eventualmente assoggettate a regime autorizzatorio, volto alla verifica caso per caso della situazione di conflitto di interesse. L’art. 6, commi 9, 10, 11 e 12, l. 240/2010 detta lo statuto del personale docente, a tempo pieno e/o a tempo definito, sovrapponendosi alla disciplina del regime di incompatibilità precedentemente disciplinato dal d.P.R. 382/1980, del quale dichiara la perdurante vigenza in parte qua.

Si possono così ricostruire, in via sommaria, tre diversi regimi di misure per prevenire conflitti di interesse, applicabili con estensione diversa a seconda che si applichino alla categoria dei professori e ricercatori a tempo pieno o a tempo definito:

– attività assolutamente incompatibili, che postulano la richiesta obbligatoria di aspettativa, come previsto nell’elenco di cui all’art. 13 del d.P.R. 382/1980;

– attività libere, fatto salvo il rispetto degli obblighi istituzionali, come le attività, anche retribuite, «di valutazione e di referaggio, lezioni e seminari, attività di collaborazione scientifica e di consulenza, attività di comunicazione e divulgazione scientifica e culturale, nonché attività pubblicistiche ed editoriali» disciplinate all’art. 6, co. 10, della l. 240/2010;

– attività che richiedono l’autorizzazione del Rettore e riguardano le funzioni didattiche e di ricerca, nonché compiti istituzionali e gestionali, da potersi svolgere purché non si determinino situazioni di conflitto di interesse con l’università di appartenenza e a condizione che l’attività non rappresenti detrimento delle attività didattiche, scientifiche e gestionali affidate dall’università di appartenenza (art. 6, co. 10, l. 240/2010).

Vi è inoltre la categoria delle attività libero professionali e di lavoro autonomo anche continuative le cui incompatibilità sono disciplinate dagli statuti di ateneo (art. 6, co. 12, l. 240/2010).

Le problematiche interpretative incidono trasversalmente su tutte le citate categorie e determinano molteplici criticità. Si rileva un’abbondanza di fattispecie giuridiche indeterminate, quali – ad esempio – “l’esercizio del commercio e dell’industria”, ove resta criticamente aperta la definizione delle diverse modalità di partecipazione all’esercizio imprenditoriale in forma societaria; ugualmente indeterminata la fattispecie della “collaborazione scientifica o della consulenza”, così come le attività di comunicazione e divulgazione, attività retribuite nelle quali possono celarsi attività di ogni genere.

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All’indeterminatezza delle nozioni, si aggiunge l’ulteriore criticità che deriva dal carattere diffuso dell’esercizio dell’attività interpretativa: ciascun ateneo, infatti, ha esercitato la propria potestà regolamentare a proposito del regime di incompatibilità proprio dei docenti, individuando di conseguenza fattispecie consentite e fattispecie incompatibili radicalmente difformi. Si ritiene che rimettere all’autonomia delle università la valutazione circa le incompatibilità appare incongruo e inopportuno, atteso che ciò determina – per l’applicazione alle medesime fattispecie – sensibili disparità di trattamento tra una università e l’altra, compromettendo l’uniforme applicazione di norme di grande rilevanza ai fini della prevenzione della corruzione e dei conflitti di interesse.

Un intervento che consenta l’interpretazione unitaria e conforme di dette clausole generali appare, pertanto, auspicabile al precipuo fine di uniformare l’applicazione della disciplina vigente in ciascun ateneo, con particolare riferimento a quelle fattispecie rispetto alle quali, ad oggi, si registrano maggiori dubbi e difficoltà interpretative. [L’art. 6 c. 9 e 10 della L. 240/2010 era finalizzato proprio a uniformare l’applicazione della disciplina delle incompatibilità. E’ sufficientemente chiaro ed esaustivo. Gli Atenei hanno adeguato e uniformato i propri regolamenti di conseguenza. Non si ravvisa il bisogno di un nuovo intervento normativo a meno di 7 anni dal precedente]

Si propone, pertanto:

– l’adozione di un atto orientativo uniforme, sotto forma di atto di indirizzo o circolare interpretativa, da parte del MIUR al fine di rendere omogenee e univoche le fattispecie astratte. L’ANAC si dichiara disponibile a dare il proprio contributo alla definizione di questa rilevante misura preventiva. Con riguardo specifico alle attività autorizzabili, resta ferma la competenza dei regolamenti di ateneo a disciplinare i procedimenti e i limiti dei regimi autorizzatori, sia sotto forma di contingentamento di attività autorizzabili per ateneo, sia sotto forma di limite al cumulo di attività per singolo professore/ricercatore in modo da non comprometterne il rendimento. [Già previsto nei regolamenti di Ateneo]

L’art. 10 della l. 240/2010 interviene sulla competenza in materia disciplinare e sul relativo procedimento, omettendo tuttavia di dettare norme sostanziali, relativamente a illeciti e sanzioni. Detto articolo traferisce a soggetti interni alla struttura del singolo ateneo (Rettore, Collegio di disciplina, Consiglio di amministrazione) tutte le competenze disciplinari, che prima erano distribuite tra Rettore e CUN. In tal senso, individua un collegio di disciplina competente a svolgere la fase istruttoria dei procedimenti disciplinari e ad esprimere un parere conclusivo in merito, nel rispetto del contraddittorio e del principio del giudizio tra pari.

Si realizza così un decentramento della competenza disciplinare presso le singole università, con l’abolizione di ogni competenza del CUN in materia; e contestualmente l’accentramento in capo al Rettore del potere, non solo di iniziativa del procedimento, ma anche di proposta della relativa sanzione; l’assegnazione al Collegio di disciplina, nominato secondo quanto stabilito dallo statuto universitario, di competenza istruttoria del procedimento (naturalmente, in caso di sanzioni più gravi della censura) e consultiva circa l’esito dello stesso, dovendo tale Collegio formulare un parere conclusivo vincolante; il conferimento al Consiglio di amministrazione dell’università del potere di infliggere la sanzione o di archiviare il procedimento “conformemente al parere vincolante espresso dal Collegio di disciplina”.

Le principali criticità dell’attuale disciplina sono, pertanto, rinvenibili in:

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– accentuazione del potere del Rettore, senza un bilanciamento di tale potere con opportune garanzie, procedimentali e sostanziali, a tutela del docente sottoposto al procedimento; [E’ l’Autonomia! E’ a questo punto chiaro che ANAC, dopo aver scolasticamente richiamato il principio all’inizio del documento, non voglia attribuirgli alcun valore quando passa a declinare le soluzioni concrete oggetto della riflessione proposta nel documento]

– mancata predeterminazione, da parte della legge, delle modalità di designazione dei componenti del Collegio di disciplina. [Idem]

Rispetto a queste criticità, in virtù dei poteri di autogoverno delle università, si raccomanda di:

– disporre, con propri regolamenti e statuti, la composizione e la disciplina del Collegio di disciplina in modo tale che sia assicurato il massimo grado di imparzialità e per garantire la terzietà.

Ai fini dell’attivazione del procedimento si ritiene che la procedura prevista dall’art. 10 della l. 240/2010 sollevi la problematica dell’indipendenza degli organi disciplinari in relazione alla individuazione dei componenti del Collegio disciplinare. Si suggerisce di ricorrere a figure esterne all’ateneo al fine di assicurare maggiore indipendenza di giudizio; l’art. 10 non sembra, infatti, escludere una composizione esterna. [Altamente e pericolosamente controproducente. Il collegio di disciplina deve essere basato su criteri rigorosi di giudizio fra pari] Sarebbe opportuno che il legislatore prevedesse una modalità elettiva per la costituzione di almeno una parte del Collegio di disciplina, con elettorato attivo attribuito, secondo il principio della rappresentanza tra pari, rispettivamente ai professori ordinari, associati e ricercatori di ruolo in servizio presso l’università, e l’elettorato passivo, tra i medesimi docenti, a quelli che siano a tempo pieno e confermati in ruolo oppure che almeno una parte del collegio di disciplina sia esterno all’ateneo.

Con riguardo al procedimento disciplinare, si pone la questione della titolarità del potere disciplinare nei casi di violazione del codice medesimo da parte del Rettore. È auspicabile, in tali casi, l’individuazione di un soggetto imparziale che possa avviare il procedimento disciplinare nei confronti del Rettore qualora lo stesso violi le norme del codice. Valuti, a tal riguardo, il MIUR se esiste, a legislazione vigente, la base giuridica che consenta l’introduzione di un collegio di disciplina di livello nazionale. [Sorprende che il pur così creativo (quando vuole) documento, in questo caso non sappia individuare questa base giuridica. Forse perché la legge già stabilisce che è il Ministro l’unico che può procedere contro il Rettore in caso di gravi violazioni?]

  1. Gli enti partecipati e le attività esternalizzate dalle università

All’interno delle università pubbliche è frequente la costituzione di enti di diritto privato per l’affidamento di attività formative e di ricerca svolte a supporto degli atenei. Tale pratica non viene monitorata con la dovuta attenzione e, per tale ragione, può dare luogo ad iniziative non coordinate e diversificate tra loro da parte delle università.

L’Autorità, non potendo disporre di dati ufficiali, si è riservata di effettuare un controllo a campione sui siti web di dieci università situate presso le Città metropolitane, da cui è emersa l’esistenza di un gran quantitativo di enti partecipati dagli atenei, che si distinguono nelle tipologie di seguito riportate:

– società partecipate,

– associazioni,

– consorzi (anche interuniversitari),

– fondazioni,

spin-off.

Come sottolineato nel PNA 2016 (cfr. par. 3.3), di norma, questi enti di diritto privato non risultano adeguati al perseguimento dei fini istituzionali e, talvolta, svolgono attività di pubblico interesse analoghe a quelle compiute dalle pubbliche amministrazioni. Per tali motivi il legislatore ha deciso di intervenire, con l’intento di scongiurare la proliferazione di tali enti e di ridurre in maniera consistente la

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partecipazione pubblica in questi soggetti. Il perseguimento di tale obiettivo avviene attraverso la soppressione degli enti stessi e mediante processi di “reinternalizzazione” delle attività di pubblico interesse. [Condivisibile, tranne che per gli spinoff che hanno finalità specifiche di trasferimento dell’innovazione nel settore privato per generare ricchezza e occupazione]

La costituzione di società di capitali da parte degli atenei, quindi, dovrà essere coerente con la disciplina introdotta dal d.lgs. 175/2016, come modificato dal d.lgs. del 16 giugno 2017, n. 100 «Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica». Si ritiene che i principi contenuti nel d.lgs. 175/2016 applicabili alle società possano essere estesi, ove compatibili, anche agli enti di diritti privato costituiti dagli atenei.

Sulla base di queste considerazioni, appare particolarmente utile approfondire all’interno del presente Piano le specifiche criticità legate alla costituzione degli enti partecipati dalle università, nonché al ruolo assunto dal personale docente e dai ricercatori all’interno degli spin-off.

7.1 Enti partecipati dalle università ed monitoraggio sulle relative attività di interesse pubblico

7.1.1. Il processo decisionale di costituzione degli enti partecipati dalle università

La proliferazione di società partecipate, spinoff, associazioni, consorzi e fondazioni è riconducibile all’esigenza dei diversi atenei di conferire a soggetti esterni lo svolgimento di determinate attività di interesse pubblico anche in considerazione dei vincoli posti per la partecipazione a progetti finanziati con fondi regionali e comunitari. [Gli spinoff hanno finalità specifiche definite dalla L.240/2010 art.6 c.9 e dal D.Lgs.297/1999 e non possono essere assimilati alle altre generiche società partecipate sopraelencate]

Tuttavia, tale pratica attuata dalle università può esporre la gestione di risorse pubbliche a fenomeni di corruzione e di mala gestio e, pertanto, è opportuno sia monitorata sin dalla sua fase originaria, ossia la valutazione preventiva sull’opportunità di costituire nuovi enti a partecipazione pubblica, ovvero di acquisire delle quote di partecipazioni, siano anch’esse indirette.

Possibili eventi rischiosi

– Costituzione di enti partecipati o controllati finalizzata allo svolgimento di attività non rientranti in quelle di pubblico interesse. [Gli spinoff non hanno finalità di pubblico interesse. Hanno finalità di trasferimento dell’innovazione e di generazione di occupazione qualificata. Interessi privati, ancorché legittimi e virtuosi]

– Ingiustificato ricorso all’esternalizzazione di attività di interesse generale nei casi in cui le funzioni delegate possano essere svolte ordinariamente dall’ateneo.

Possibili misure

– Riscontro effettivo dei criteri adottati in sede di valutazione nella motivazione analitica resa dall’università ai sensi dell’art. 5, co. 1 del d.lgs. 175/2016.

– Pubblicazione della motivazione della scelta di costituire nuovi enti di diritto privato, ovvero di acquisire quote di partecipazioni, anche indirette.

7.1.2. Lo svolgimento delle attività di pubblico interesse da parte degli enti partecipati

– Una volta assunta la decisione da parte dell’organo di vertice di costituire un nuovo ente partecipato, ovvero di acquisire alcune quote dello stesso, diventa indispensabile garantire che le attività di interesse pubblico svolte dal soggetto di diritto privato siano gestite in conformità alle finalità cui sono preordinate. [condivisibile, ma non applicabile agli spinoff]

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Possibili eventi rischiosi

– Utilizzo delle risorse pubbliche affidate all’ente partecipato o controllato per finalità diverse da quelle cui sono funzionalmente destinate.

Possibili Misure

– Verifiche da parte dell’università sull’applicazione della normativa anticorruzione e trasparenza da parte degli enti privati ai sensi del d.lgs. 33/2013 e della l. 190/2012.

7.1.3. Il ruolo del personale docente e dei ricercatori all’interno delle spin-off e la percezione di emolumenti indebiti per lo svolgimento di attività esterne alle università

– In deroga all’espresso divieto di esercizio del commercio e dell’industria, i professori e i ricercatori universitari di ruolo, ai sensi dell’art. 6, co. 9, della legge 240/2010, possono costituire o entrare a far parte della compagine sociale di uno spin-off o di una start-up, in base a quanto disposto dagli artt. 2 e 3 del d.lgs. del 27 luglio 1999 n. 297, assumendo anche in tale ambito responsabilità formali come previsto dal d.m. del MIUR del 10 agosto 2011, n. 168.

La normativa in materia di spin-off individua nei professori e nei ricercatori universitari i soggetti legittimati a proporre la costituzione di una società di capitali a cui l’università partecipa in qualità di socio per il perseguimento di finalità istituzionali. La procedura finalizzata alla costituzione di uno spin- off, disciplinata dall’art. 3, co. 2 del d.m. 168/2011, prevede che nel progetto imprenditoriale, da presentare insieme alla proposta, sia indicato anche il ruolo ricoperto dai docenti e dai ricercatori nell’ambito degli spin-off. Tali informazioni consentono al Consiglio di amministrazione dell’università di accertare la compatibilità di quanto previsto nel piano imprenditoriale in merito alle attività esterne alle università svolte dai professori con la disciplina appositamente definita dall’ateneo ai sensi dell’art. 6, co. 9, l. 240/2010.

Con espresso riferimento alle attività svolte dai docenti universitari per conto di enti partecipati, l’art. 5, co. 2 del d.m. 168/2011 dispone che «il personale docente e ricercatore a tempo pieno che partecipi a qualunque titolo alle società aventi caratteristiche di spin off o start up deve comunicare all’università, al termine di ciascun esercizio sociale, i dividendi, i compensi, le remunerazioni ed i benefici a qualunque titolo ottenuti dalla società».

Tuttavia, tale previsione, contenuta nel decreto ministeriale, può risultare del tutto inefficace laddove le informazioni all’ateneo circa lo svolgimento dell’attività esterna vengano rese ad un soggetto che non detiene alcun potere di controllo sull’operato del professore.

Possibili eventi rischiosi

– Ruolo improprio dei professori universitari nella gestione degli spin-off e possibili conflitti di interesse finalizzati al conseguimento di vantaggi patrimoniali.

– Assenza di controlli sull’operato del professore all’interno dello spin-off.

– Percezione da parte del docente di retribuzioni indebite.

Possibili Misure

– Previsione all’interno dei regolamenti universitari della pubblicazione delle informazioni relative al ruolo svolto dai professori e dai ricercatori universitari negli spin-off. [La legge prevede la comunicazione di tali informazioni all’Università, non la pubblicazione]

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– Effettiva osservanza da parte delle università della normativa che prevede gli obblighi di pubblicazione disciplinati dall’art. 22, co. 2 del d.lgs. 33/2013, che, seppur in misura differente, nel quadro nazionale risulta essere disattesa da numerosi atenei.

– Pubblicazione sul portale istituzionale degli atenei dei dati indicati al sopracitato art. 5, co. 2 del d.m. 168/2011. Tale obbligo dovrebbe essere stabilito autonomamente dalle singole università nei regolamenti interni, in modo da istituire un’ulteriore forma di controllo su quanto svolto da docenti e ricercatori per conto di enti di diritto privato.

– Individuazione da parte delle università all’interno dei propri regolamenti della figura cui i professori e ricercatori debbano riferire periodicamente in merito allo svolgimento di attività non comprese tra quelle istituzionali. Sarebbe auspicabile che tale soggetto possa essere identificato nel titolare del potere di attivazione del procedimento disciplinare nelle ipotesi in cui si ravvisino gli estremi di una violazione delle disposizioni del regolamento di ateneo. [Sarebbe auspicabile che le Linee Guida ANAC definiscano le modalità mercé le quali le Università possono, per motivate esigenze, acquisire servizi dalle proprie spinoff, analogamente a quanto il Codice Appalti prevede per le partecipate delle PA. Attualmente si generano situazioni paradossali per cui, per evitare conflitti di interesse, le Università possono affidare servizi a spinoff di altri Atenei ma non ai propri]

  1. Le università telematiche

Le università telematiche autorizzate al rilascio di titoli di studio aventi valore legale, nate al fine di consentire l’ampliamento della platea degli studenti favorendo l’apprendimento lungo l’intero arco della vita attraverso lo strumento dell’e-learning, si ritiene debbono [sic] essere oggetto di particolare attenzione ai fini della prevenzione della corruzione, tenuto conto in particolare del regime derogatorio di cui beneficiano rispetto alla disciplina applicabile alle università statali.

Anche alla luce delle criticità segnalate nella Relazione redatta dalla Commissione di studio sulle problematiche afferenti alle università telematiche, istituita con decreto del Ministro dell’Istruzione, Università e Ricerca scientifica n. 429 del 3 giugno 2013, si raccomanda l’adozione delle seguenti misure:

la disciplina applicabile a dette università venga resa omogenea rispetto a quella vigente in materia di università tradizionali abrogando le disposizioni derogatorie in loro favore; [Auspicabile]

laddove possibile, le attività formative a distanza impartite dalle università telematiche controllate dalle università statali possano essere ricondotte all’interno delle stesse università statali; [Auspicabile]

sia oggetto di particolare attenzione dell’ANVUR, con una intensificazione dei controlli, l’accreditamento dei corsi di studio, attualmente disciplinato da disposizioni che prevedono deroghe sia quanto ai requisiti numerici sia quanto ai requisiti soggettivi della docenza; [Auspicabile]

che siano sottoposte a particolari controlli dell’ANVUR le aree/processi attinenti gli esami di profitto e laurea, specie magistrale e magistrale a ciclo unico, e le modalità di svolgimento e di conseguimento dei master, con verifiche sull’effettivo svolgimento in presenza dell’esame, sulla composizione delle commissioni di laurea, sul livello delle tesi elaborate. [Auspicabile]

pag. 61

FINE DELLA SEZIONE DEL PNAC 2017 RIGUARDANTE L’UNIVERSITA’ E LA RICERCA

 

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4 Comments

  1. we are doomed says:

    [sezione 7.1.3. Il ruolo del personale docente e dei ricercatori all’interno delle spin-off e la percezione di emolumenti indebiti per lo svolgimento di attività esterne alle università]: “La normativa in materia di spin-off individua nei professori e nei ricercatori universitari i soggetti legittimati a proporre la costituzione di una società di capitali a cui l’università partecipa in qualità di socio per il perseguimento di finalità istituzionali.”

    Non è vero che tutti gli spin-off costituiti in base alle normative universitarie vigenti in materia [D.Lgs. 297/1999; D.M. 593/2000; Legge 240/2010; D.M. 168/2011] vedono la partecipazione dell’università come socio di capitali. Esistono anche gli spin-off non partecipati in cui l’istituzione universitaria non assume la qualifica di socio, pur vigilando le fasi iniziali di costituzione e le fasi in itinere di esercizio della loro attività, proprio perché al suo interno partecipano professori e ricercatori che altrimenti sarebbero soggetti al divieto dell’esercizio delle attività del commercio e dell’industria.

    • Il punto va forse sviscerato meglio. In caso di spin-off solo vigilato da un ateneo, bisogna essere sicuri che ne consegua automaticamente la facoltà del professore indeterminista di partecipare in proprio alla società e/o di svolgere prestazioni retribuite per conto di quest’ultima. Da un punto di vista logico-sistematico e senza aver svolto approfondimenti specifici, si potrebbe nutrire qualche dubbio sull’ipotesi. Ma forse doomed ha elementi più specifici per suffragare la tesi.

  2. Giorgio Pastore says:

    Un commento finale sulla parte “tecnologica” di questa consultazione.
    Il commento andava obbligatoriamente inviato attraverso un pdf in cui occorreva riempire i campi per i commenti e poi procedere attravero un bottone software all’ invio.
    .
    Venerdì, dopo aver riempito i campi con attenzione, controllati e corrretti, ho cercato di inviare scoprendo che il pdf prevedeva solo due opzioni: utilizzo del programma di mail di default del computer utilizzato (nel mio caso mai configurato perche’ utilizzo un’ interfaccia web).
    Oppure l’ utilizzo di una webmail con configurazioni per me ugualmente inutilizzabil per la configurazione del mio server nel caso di accesso remoto (come era la situazione venerdi’ sera).

    Risultato: un’ ora e mezza buttata alle ortiche. Per maggior beffa il pdf non permette neanche di salvare i campi riempiti sul computer locale.
    Era troppo complicato per ANAC mettere in piedi una semplice pagina web per raccogliere le osservazioni?

  3. Bruno Palazzo says:

    Diverse centinaia di professori universitari, tra cui il sottoscritto, a seguito di autonome indagini condotte dalla GdF, pur avendo adempiuto ai loro compiti con scrupolo e rigore oltre le ore di lavoro previste, hanno subito procedimenti giudiziari amministrativi da parte della Corte dei conti e gravi lesioni patrimoniali a causa di contraddizioni ed incertezze formali del “complesso” ordinamento normativo che regola l’incompatibilità del pubblico impiego, in assenza di qualsiasi conflitto di interessi. Pur avendo la legge Gelmini liberalizzato alcune attività prima soggette ad autorizzazione (art. 10, comma 6°, L. n. 240/2010) dando facoltà anche al docente a “tempo pieno” di svolgere liberamente attività di consulenza, se occasionale e svolta quale esperto nella sua materia, la Corte dei conti, ha applicato di recente gravissime sanzioni ai sensi dell’art. 53 c. 7, d. lgs. 165/01 (di dubbia costituzionalità per carenza della delega legislativa come da Sent. Cost. n. 98/2015 su altro comma dello stesso art. 53 citato) anche nei casi di accertata insussistenza di danno erariale, interpretando estensivamente il testo della norma, in modo opposto alla lettura data dalla maggior parte degli atenei, finendo col demotivare la categoria. Come affermato con competenza dall’ANAC si osserva che non risulta che il MIUR abbia divulgato chiarimenti o atti interpretativi in merito.
    Inoltre, si ricorda come si afferma nel Rapporto ANAC che vige l’art. 11 del DPR 11.07.1980 n. 382, che, a proposito della incompatibilità relativamente al tempo pieno, prevede espressamente la seguente deroga : “..salve le perizie giudiziarie e la partecipazione ad organi di consulenza tecnico scientifica dello Stato, degli enti pubblici territoriali e degli enti di ricerca, nonché le attività, comunque svolte, per conto di amministrazioni dello Stato, enti pubblici e organismi a prevalente partecipazione statale purché prestate in quanto esperti nel proprio campo disciplinare e compatibilmente con l’assolvimento dei propri compiti istituzionali …”

    Si ritiene, inoltre, che non nei casi di assenza di danno erariale, la fattispecie non dovrebbe essere di competenza della Magistratura Contabile almeno sino alla L. 190 /2012 .

    Nel merito, si segnala l’annoso tema, non più rinviabile, della grande distanza tra formazione e mondo del lavoro evidenziando:
    1. la necessità di portare concrete esperienze pratiche nella formazione universitaria delle materie professionalizzanti per una più efficace trasmissione delle conoscenze del “saper fare”
    2. favorire la formazione dei docenti più giovani anche sul versante dell’esperienza professionale col rischio, altrimenti, di generare “una università troppo poco professionalizzante rispetto a ciò che mondo del lavoro e imprese chiedono” (O. Giannino, Il Mattino 29/08/2017).

    Appare sempre più evidente che le università italiane, pur avendo un enorme potenziale culturale e docenti di altissima qualità dalle cui mani escono laureati di buon livello, molto apprezzati anche all’estero, non riescono a favorire un inserimento rapido dei giovani laureati nel mondo del lavoro e delle imprese che, in alcuni settori, richiedono profili lavorativi prontamente utilizzabili. Gli studenti e l’economia del Paese, pagano il prezzo più alto in termini di più lenta occupabilità, dopo una durata media degli studi di oltre sette anni con riferimento ai percorsi quinquennali di Ingegneria e Architettura.

    L’esperienza, è insostituibile strumento per arricchire il progetto formativo del sistema di istruzione se coniugata col sapere scientifico. Tuttavia, perché lo studente possa accedervi, è necessario che siano i docenti stessi a possederla, esercitando e coltivando almeno una certa pratica professionale, nei settori di competenza, preferibilmente dentro le Università. Ciò avviene, come noto, nel caso della Medicina dove, all’insegnamento ed alla ricerca, si aggiunge la funzione assistenziale e quindi l’esperienza applicativa. Tuttavia, con i nuovi orientamenti comunitari, le università e i dipartimenti, non avendo riconosciuta capacità giuridica di partecipare alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, sembrano, allo stato, legittimati ad erogare solo ed esclusivamente i servizi connessi funzionalmente con l’attività di ricerca e di insegnamento che costituisce il loro compito istituzionale, non potendo più assumere, come una volta, affidamenti diretti di prestazioni di alto contenuto professionale.

    Diventa dirimente, pertanto, il tema dell’incompatibilità di svolgere pochi e qualificati incarichi professionali, fonte di arricchimento indispensabile da trasmettere agli studenti, specie nel campo delle discipline professionalizzanti, sotto il controllo diretto degli atenei purché non incidano sulle prioritarie funzioni didattiche e scientifiche.

    Inoltre, si esprime grande preoccupazione per le soluzioni proposte dal Consiglio Nazionale Ingegneri, cioè di spostare la maturazione professionalizzante al periodo post laurea, sotto la gestione degli ordini professionali, intravedendo gravissimi effetti negativi:
    • una inaccettabile e superata dicotomia tra teoria e pratica, che invece vanno viste come un tutt’uno fuso insieme, sia temporale che cognitivo, un sapere unico e critico fondato sull’esperienza; tale dicotomia diventerebbe una vera “trappola” mortale per la costruzione di un sapere professionale ben fondato, moderno, flessibile e capace di evolversi nel tempo, adattandosi al rapido mutare delle tecnologie
    • un burocratico allungamento dei tempi di studio e della maturazione professionale dei giovani rinviata ad una ulteriore fase di formazione post laurea, in contrasto con l’emergenza giovani, riducendo ancor più le funzioni dell’insegnamento universitario a mere, svilite, attività teoriche
    • un pericoloso dualismo tra ricerca scientifica e formazione professionalizzante che verrebbe radicalmente espulsa fuori dalle Università
    • un improprio affidamento della formazione professionale alla gestione del mondo ordinistico, anche alla luce dei risultati “poco brillanti” della gestione dei Crediti Formativi Professionali, della carenza di adeguate conoscenze scientifiche prive del necessario confronto ed elaborazione critica.

    Si conta sulla grande professionalità e competenza dell’ANAC per segnalare al Legislatore ed al Ministro l’esigenza di dare urgente soluzione, costituzionalmente orientata, alle problematiche qui esposte.

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